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震后农村居民安置模式研究——以四川卧龙特别行政区居民安置为例

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发表于 2008-10-7 23:02:21 | 显示全部楼层 |阅读模式
摘 要: 汶川大地震后,作为灾后重建重要一环,农村居民安置模式的选择将直接影响居民以后的生产生活方式,并从空间形态和社会经济两方面奠定了受灾地区恢复和发展的基础。通过国内外地震相关研究,总结出四种震后居民安置模式:原地安置、就近安置、原地集中安置和异地搬迁。以卧龙自然保护区为例,构建了适应当地情况的居民安置方案,并根据政府管理、经济、自然、社会文化四方面指标,对四种安置模式进行了评价,为灾后重建中农村居民安置提供了依据。
关键字:汶川地震;居民安置;四川卧龙;灾后重建

  一 研究背景
  地震是地球内部介质局部发生急剧的破裂,产生地震波,从而在一定范围内引起地面振动的现象。地震灾害总是伴随着巨大的生命和财产损失,《中国环境统计年鉴2007》相关资料表明,建国以来,新中国共发生100多次破坏性地震,袭击了22个省(自治区、直辖市),造成27万余人丧生,占全国各类灾害死亡人数54%,地震成灾面积达30多万平方公里[1]。从某种意义上说,地震是群灾之首。“5.12”汶川地震后,居民的安置将直接影响该地区未来居民生活水平和经济发展速度。
  1 国内外相关研究
  目前与居民安置相关的研究内容主要集中在建筑和重建模式两个方面。海峰指出,日本在地震防御与震后重建方面建立了相对完善的法律体系,阪神大地震民房大片倒塌的现象引起了社会各界对建筑物抗震能力的重视[2]。徐富海指出,巴基斯坦在2005年大地震后主要采取“自我重建”的战略,鼓励灾民自己劳动或雇工建筑房屋[3]。保明东以“2.3”丽江地震为例,从民房恢复重建的角度提出了就地试点规划统建、整体恢复重建和易地搬迁统建三种模式,并指出从社会稳定、经济发展和文化传承的角度首先考虑就地重建[4]。
  居民安置同时还是精神家园重建过程,安置模式的选择会直接影响居民以后的生产和生活方式,并从空间形态和社会经济两方面奠定了受灾地区恢复和发展的基础,同时为延续当地千百年来形成的生存艺术奠定基础[5,6]。目前在震后重建过程中对居民安置模式的选择仅基于两个因素  震后原址的地质情况和民房损毁程度,并且优先选择就地、就近安置模式。这种选择方式一定程度上缺乏长远的考虑,放弃了把灾后重建作为发展机会的考虑。陈颙、李丽研究表明,随着城市化进程的不断加快和经济持续发展,破坏性地震造成的社会灾害损失将日趋严重,打破长期以来形成的以建筑物破坏为代表的工程损失占主导的地震灾害格局,商业中断、社会功能瘫痪等非工程损失所占比例越来越大[7]。如何恢复和提高居民的生活将是进行居民安置和灾后重建的重点。
  2 研究意义
  对居民安置模式的选择不仅仅是解决居民“住”的问题,更应该以解决灾民以后的生计和促进该地区的经济发展为出发点,突破优先选择原地安置的固有思维模式,以灾后重建为契机,选择能够尽快恢复灾区活力并有利于灾区社会经济协调发展的居民安置模式。
  二 居民安置模式
  以居民安置点的选址为根据,可以将现有的居民安置模式分为四种:原地安置、就近安置、原地集中安置和异地搬迁(表1)。
  1 原地安置
  在震后原址进行重建的安置模式。这种安置模式不需经过大规模的规划设计和人口迁移,可实施性好,有利于受灾居民自助重建工作,可以很快恢复正常生活,有利于恢复和重建对土地和社区的归属感和认同感。但其缺点在于,未经规范化规划设计而建设的房屋,极有可能再次遭受余震的损害。因此仅适用于损毁程度较轻,次生灾害较少的地区。另外,在可建设用地极度分散、并能通过各种手段避免地震破坏的前提下,可以采用这种模式进行重建。
  2 就近安置
  在震后原址附近受破坏较小的地区或者较为安全的地带进行相对集中的重建安置模式。这种安置模式有利于减少再次受灾风险,同时由于搬迁距离较短,也有利于居民进行自助重建,可以较快恢复和重建对土地与社区的归属感和认同感。这种模式的不足在于,由于地理位置的限制,震灾风险仍然较大。
  3 原地集中安置
  在原区域内选择受损较轻,地质条件相对稳定的地区对居民进行集中安置。这种安置模式有利于较快恢复正常生活,而且经过规范的规划设计和统一建设,居民安置点的抗灾能力有所提高。其缺点在于安置成本较高,习惯于散居的农村居民需要较长时间适应新的生产生活方式,对土地与社区的归属感和认同感有待重建。
  4 异地搬迁
  是指原区域受灾严重,地质条件极不稳定或受灾区生存承载力的限制要求部分或全部居民迁出原来居住地,进行异地安置的模式。这种模式要求与迁入地进行行政管理方面的对接,安置周期长。其优点在于减轻了受灾地区的人口压力和环境压力,且新建安置点地质条件稳定,经统一规划建设后抗灾能力强;而缺点在于迁出群众需要很长时间适应新的环境,原有乡土景观难以保存和继承,对土地与社区的归属感和认同感有待重建。
由于场地选址和空间布局等方面的区别,各种安置模式都有其优劣势,因而适用于不同受灾程度和不同地区的安置(表2)。

  表1各种居民安置模式特点和适用范围
安置模式
原地安置
就近安置
原地集中安置
异地搬迁
安置地点
原址安置
原址附近受损较少地区,或安全地区
原区域内受损较少地区,或安全地区
原区域外受损较少地区,或安全地区
居住空间模式
单户分散安置
就近布点相对集中安置
集中集镇安置
异地集中安置
居民生产生活 安排
原地满足居住、生产与生活功能
就近满足居住、生产与生活功能
居住、生活与生产分离
视迁入地而定


表2 各种居民安置模式的评价
安置模式
原地安置
就近安置
原地集中安置
异地搬迁
优点
生产、生活恢复快,保持居民原有生产生活方式,归属感和认同感重建迅速,利于社会稳定
生产、生活恢复较快,基本保持居民原有生产生活方式,归属感和认同感重建较快,利于社会稳定
生产、生活恢复较快,抗灾能力增强
抗灾能力强,有利于迁出地的生态恢复
缺点
可能会遭受次生灾害影响,抗灾能力相对较弱,震后居民生活水平提高困难
震灾风险仍然较大,震后居民生活水平提高困难,安置成本高
成本较高,居民需要较长时间适应新的生产生活方式,归属感和认同感重建较慢
安置周期长,成本高,居民需要相当长时间适应新的生产生活方式,归属感和认同感有待重建,原有乡土景观难以保存和继承
适用范围
原址损毁较轻、次生灾害较少或无,适宜于继续耕种的土地能够满足居民基本生计需要的地区
原址土地宽裕、损毁较重、次生灾害较频繁,附近有可供集中安置和生产条件较好的较大面积土地
原址用地紧张、损毁较重、次生灾害较频繁,或者因为其他目的(如环境保护)需要迁建,附近集镇能够满足集中安置要求
原址用地紧张、损毁较重、次生灾害较频繁,区域环境承载力低,或因其他目的(如环境保护)需要迁出人口



  三 卧龙特别行政区居民安置模式及其评价
  1 概况
  汶川卧龙特别行政区(四川卧龙国家级自然保护区)内震后待安置居民6140名,居民住房基本全毁。保护区内适合耕种和居住的平地仅占全区面积的不足 10%,近90%的面积是山地或生态保留地。结合当地实际情况,卧龙自然保护区灾后重建,优先考虑保护区内生态环境恢复,特别是以大熊猫为主要保护对象的野生动物栖息地恢复与保护,妥善解决居民灾后生活水平的恢复以及抗灾的能力建设。
  2 居民安置
  卧龙自然保护区在 “5.12”大地震中损失惨重,几乎所有居民的房屋都被摧毁;该地区以山地为主,适宜耕种和居住的土地面积较少;同时,再次发生地震的可能性极大。根据卧龙地区震前的情况和受灾程度,居民安置的重点是确定安置地点、土地分配与利用、经营模式、群众收入保障和政府角色五方面(表3)。

  3 评价
  从居民安置模式的选择到实施,涉及政府管理、经济、自然和社会文化等各方面,现就卧龙特别行政区居民安置规划,对四种安置模式进行评价,为决策者提供参考(表4)。


表3 卧龙自然保护区居民安置方案
安置模式
原地安置
就近安置
原地集中安置
异地搬迁
安置地点
就地村落原址安置
就近按照行政村集中安置
就近集中安置到两个乡镇中心镇
迁置到保护区外地如都江堰等地
土地分配与再利用
土地使用权不变
节余耕地(包括山坡地)收归集体,重新分配或退耕
节余耕地重新分配;搬至乡镇的群众继续拥有耕地使用权或收益分配权力
异地安置群众自动放弃保护区内土地的使用经营权
经营模式
农业
维持原有生产模式
(1)群众自主决定土地的使用,并对土地的收成负责;(2)不适应继续耕种的土地,执行退耕还林,恢复生态;(3)家庭养殖和畜牧业沿袭原有模式,分户分散进行
(1)部分或全部群众的农业生产与居住分离;(2)多种土地经营方式相结合,包括家庭自主经营、转租倒包、股份制集体经营等
搬迁群众自谋职业,积极提高就业能力,转向保护区外第二、第三产业
加工业
政府引导,建立公司加农户的农产品加工业和流通业
政府引导,建立公司加农户的农产品加工业和流通业
形成农产品加工业和流通业的规模化经营

旅游服务业
在政府的扶植下,逐渐恢复卧龙旅游业,开展各种培训,鼓励群众参与其中
在政府的扶植下,逐渐恢复卧龙旅游业,开展各种培训,鼓励群众参与其中
(1)鼓励农业剩余劳动力转向第二及第三产业;(2)鼓励发展私营经济;(3)发展旅游业及配套服务业、运输业

群众收入保障
(1)家庭经营所得(主要为农业收入);(2)生态补偿
(1)家庭经营所得(主要为农业收入);(2)生态补偿
(1)生态补偿;(2)土地收益;(3)其它行业收入
(1)政府补贴,保障群众基本生活;(2)一定年限内继续享有保护区内生态补偿收益;(3)自谋职业增收
政府角色
(1)筹措重建资金,提供重建技术,领导居民进行自助重建(2)通过政策资金扶持和生产技术指导,提高群众的生产水平;(3)发展旅游、农产品加工和销售,帮助拓展农产品市场
(1)进行地质风险评估和安置点的规划,编制具体的安置计划和筹措安置资金;(2)制定土地再分配政策并监督执行;(3)通过政策资金扶持和生产技术指导,提高群众的生产水平;(4)发展旅游、农产品加工和销售,帮助拓展农产品市场
(1)进行集镇中心区规划,编制具体的安置计划和筹措安置资金;(2)制定土地再分配政策并监督执行,做好土地使用权流转的制度保障;(3)引导部分搬迁群众转向集镇第二和第三产业;(4)发展旅游业和加工业
(1)编制具体的移民安置计划,筹措安置资金。(2)与安置地区做好对接工作,妥善安排群众生产生活;(3)保障异地安置群众的长远生活,既进行财政补贴,又鼓励和引导群众自谋职业


表4 对卧龙特别行政区四种安置模式的评价

评价项目
原地安置
就近安置
原地集中安置
异地安置
政府管理
政府资金投入
★★★★★
对各原有居民点重建投入,耗资较少
★★★★★
对各个安置点集中投入,耗资较少
★★★★
投资包括中心镇规划建设费和安置点上部分群众住房重建费用
★★★
投资包括城镇规划建设和安置点建设费用
政府行政投入
★★★★★
通过原有行政体系进行管理
★★★
分散的各个安置点将增加政府管理难度,同时协调群众安置过程及土地再分配过程出现的矛盾也是工作中的难点
★★★
方便政府统一管理,但需协调部分群众搬迁、解决楼房分配的矛盾,对转业群众进行培训和指导
★★★
短期内迁出地政府需要同迁入地政府进行搬迁安置工作的协调;长期来看,保护区人口减少,减轻迁出地政府工作负担
经济
耕地保护
★★★★★
建设不占用或者很少占用耕地

建设占用大量优质耕地
★★★
建设占用部分优质耕地
★★★
建设不占用保护区内耕地资源
农业生产恢复速度
★★★★★
恢复农业生产迅速
★★★
耕地大量减少对以种植业为主的农村经济打击很大,旅游业发展和劳动力转移短期内难以实现,恢复到灾前经济水平需要相当长一段时间
★★★★
农业增长方式由粗放型向集约型转变, 生产恢复速度较快
★★★★★
留守区内人均可耕地增加有利于农业生产较快恢复
群众收入潜力

长时期内农业增收十分困难
★★
较长时期内农业增收困难
★★★★
农业增收潜力较大,参与其它行业机会更多,群众收入逐渐向城镇收入水平靠拢
★★★★★
政府补贴与自谋职业收入结合,收入潜力大
产业结构优化

原有生产模式仍将阻碍产业结构的调整

★★
大量农业剩余劳动力需要转移,由于产业间关联度低,结构调整比较困难
★★★★
多种土地经营方式为农业产业化提供机会,集镇群众向第二第三产业转移有利于产业结构升级
★★★★
人口压力和环境压力减小,利用旅游业发展进行产业结构优化
经济增长潜力
★★★
增长潜力较大,农业和第三产业发展具有一定发展空间
★★
耕地数量和劳动力生产水平成为当地经济发展的主要制约因素,经济增长潜力不足。相当长的恢复期后,当地经济的全面增长依托于旅游业的发展
★★★★
农业发展前景较好,但人口的环境压力可能对旅游业发展有一定阻碍,经济增长潜力较好
★★★★
增长潜力大,农业和第三产业发展前景好
自然
对大熊猫栖息地的影响
★★
维持原状
★★★
居住和生产活动相对集中,对大熊猫栖息地保护有利
★★★★
居民集中安置,有利于大熊猫栖息地保护
★★★★★
有利于保护生境
对栖息地连接廊道的影响
★★★
当地居民继续在原地生活,栖息地连接廊道仍然会对会受到干扰
★★
部分集中安置点难以避开栖息地连接廊道
★★
其中一个集镇紧邻大熊猫迁徙廊道
★★★★★
居民搬出保护区,对栖息地连接廊道无干扰
社会文化
邻里关系和归属感及认同感
★★★★★
原有邻里关系和归属感及认同感得以保留,
★★★★
原有邻里关系和归属感及认同感得到一定程度的保留
★★
原有邻里关系和归属感及认同感遭到一定程度破坏
★★★
异地安置使原有邻里关系和归属感及认同感遭到一定程度破坏
景观格局

★★★★★
原有景观格局得以保留

★★★
原有景观格局可以部分保存


集中安置使原有景观格局得不到保存

★★★
异地安置一方面使迁出人口原有景观格局全部消失



注:★数量越多则代表该种安置模式在相应指标的效果愈佳

  4 当地居民对安置模式的反馈
  通过与村组干部和居民代表召开座谈会,本文提出的四种安置模式均获得当地人的高度认同。其中,就近安置获得居民认同度最高,体现了居民震后迫切希望远离危险的想法,以及希望依靠自身力量解决生产生活问题的决心。
  四 结论与讨论
  地震后重建是一项复杂的社会工程,居民安置和生产、生活重建是其中的核心和关键。对卧龙的研究为地震灾区安置提出了可以操作的模式,影响评价有利于从长远和更加广泛的视野重建家园。四种安置模式在政府管理、经济、自然和社会文化方面所产生的效果不同,各有优劣,因此在具体实施过程中应该根据实际情况加以选择,并积累试点经验。根据保护区的实际情况,震后部分区域由于损毁程度过重或易发生次生灾害而不适宜就地安置;震后可用土地面积不能满足单独采用就近安置或者原地集中安置的要求;而全部居民异地搬迁代价过高,且不利于形成社区认同感与归属感。因此,单独采用任何一种安置方式都不合适,所以在卧龙特别行政区将采用混合式安置。混合式安置根据不同情况,将四种基本安置模式安一定比例组合。可以根据不同搬迁政策计算出需要异地安置的人数,再根据安置区实际情况确定适宜原地安置、就近安置和原地集中安置的比例。

[ 本帖最后由 wonjh 于 2011-3-15 09:36 编辑 ]

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发表于 2011-2-27 16:42:34 | 显示全部楼层
好资料,对我很有参考价值
发表于 2011-8-4 20:23:12 | 显示全部楼层

谢谢!

谢谢!谢谢!谢谢!
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