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“十三五”生态环境规划实施需关注哪些问题?

时间:2017-10-10  来源:中国环境报  作者:万军 王倩 周劲松 温丽丽

 
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编者按

《“十三五”生态环境保护规划》是落实统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大举措,是以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指导生态环保领域的战略安排。为全面贯彻落实好“十三五”规划,中国环境报开展了贯彻落实“十三五”规划征文活动。今日起本版将陆续刊登征文文章,以飨读者。

《规划》是“十三五”期间生态环境保护工作的全面布局和总抓手。规划实施中要特别注意处理好目标任务分解、过程管理抓手、任务项目推进、评估考核等环节的一些问题。

“十三五”生态环境保护规划(以下简称《规划》)在“十三五”的开局之年由国务院印发,实现了与“十三五”规划纲要同时编制、同年审批、同步实施。2017年规划全面实施,我们对各地规划编制与实施情况进行了调研分析。在调研中发现了很好的经验,也发现存在一些值得关注的问题。

规划的成功编制为落地实施打下良好基础

在国家编制《规划》的同时,各地也在编制本地区的规划。作为生态环境保护规划体系的一部分,各地规划是国家级规划目标实现和任务实施的有效支撑。总体来看,各地规划有以下几个特点:

一是规划印发规格高。全国30个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团的规划已经印发。其中,13个规划由省(市)政府印发实施,12个规划由政府办公厅印发。湖南省是第一个印发“十三五”生态环境保护规划的省份;黑龙江生态环保规划是省政府印发的第一个省级“十三五”专项规划。

二是规划站位高。我们发现,各级党委政府对“十三五”生态环保规划的重视程度明显提高。江苏等地方新任党政领导都把生态规划作为施政的突破口,重庆编制生态文明建设“十三五”规划,上海把生态环保规划作为5个核心规划,12个省规划覆盖了环境保护与生态建设。四川省反映,“十三五”首次由环保部门牵头编制、省政府印发的环保规划,改变了以往由林业部门牵头编制规划的惯例。

三是规划创新性、可操作性高。大部分规划加强了源头预防、空间引导、绿色发展、分类实施、政策创新等内容。江苏南京、山东青岛、北京、广西贺州、黑龙江哈尔滨、云南等地主动探索环境空间规划的编制实施,地方感觉有了与其他规划对接、说“不”的基础平台。

四是带动作用强。依据规划要求,各地制定了一批专项规划及治理整治方案,充实了项目库,带动了社会资本关注、投入环保等。

各地积极探索创新规划实施

规划的生命力在于实施。在《规划》实施过程中,各地区因地制宜创新举措,有力地推动了任务落实。

一是创新了规划任务落实机制。江苏省建立了由省政府主要领导担任组长的263专项行动领导小组,分管副省长担任办公室主任。实体运作,抽调20多人专办推动。省、市、县、乡(镇)均成立专门工作机构,11项专项行动方案及各项任务均明确责任部门。任务细化至每年度,项目落实至地市,形成了明确的任务分工和强大的规划实施机制。浙江省深化了“五水共治”实施机制。河北省委、省政府对治理大气污染的1+18专项方案实行一个专项一个牵头单位、一套工作班子、一本明细台账,明确任务、明确时限、明确责任,责任分工非常明确。

二是创新了约束性指标分解落实方法。山西省采用预下达方式提前将各项指标下达到地市,待国家正式下达年度计划后再提请省政府将分解指标计划正式下发到各市人民政府。南宁市每年召开环境保护委员会工作会议部署全市环保工作,并与各区县、开发区、市直部门签署环保目标责任状。浙江在规划印发时就明确了各设区市的重点指标,要求所有规划项目纳入项目库,每年评估考核,并将规划实施的情况纳入美丽浙江年度任务书和省市环保目标责任制。

三是创新了规划实施过程中的管理措施。黑龙江比较重视规划调度评估,对规划主要的水、大气方面的指标进行月调度、季评估,对主要污染物减排指标进行半年调度、诊断会商。江苏省邳州市规划实行清单化实施、图表化作战、项目化推进,在督查考核上建立红、橙、黄三级预警处置机制。江苏“263”行动推进过程中,电视曝光的方式也取得了较好的整改效果。江苏和上海分别通过“263”行动计划和三年行动计划进一步落实规划项目,明确项目的责任部门和实施期限。上海市将重点项目纳入市政府的目标管理系统,每个季度进行跟踪,有力保障了项目实施。

四是创新了规划实施激励问责制度。江苏实施了排污总量的预缴收费,根据环境目标的完成情况进行不同比例的返还。南京市等地每年缴纳的费用超过5亿元。广西桂林要求区县政府每年上缴100万元环保目标责任制考核保证金,对考核优秀的单位给予工作经费奖补,对不合格的单位没收年度保证金。四川2016年将40个市县被扣缴的水质超标资金8870万元用于下年度空气质量改善激励。

规划实施过程中需关注的问题

《规划》是“十三五”期间生态环境保护工作的全面布局和总抓手。规划实施中要特别注意处理好目标任务分解、过程管理抓手、任务项目推进、评估考核等环节的一些问题。

首先,部分地区环境目标指标落地不够、环境压力传导力度不足、任务分解到位难、部门间配合度不高的问题。长期以来,环保部门“小马拉大车”,一些任务扯皮多、“分不出去”的现象比较突出,地方上生态环保工作部门形成联动机制有待加强。特别是“十三五”规划包含了生态保护内容,规划任务覆盖了各领域各行业,规划的部门任务分工尤为复杂困难。规划偏软的问题比较突出,有些地区的国民经济和社会发展“十三五”规划纲要中,没有明确环境质量、总量的约束性指标值,导致环境刚性约束减弱、关键任务推进难度加大。有些规划提出磷总量控制的地区尚未纳入约束性管理。

其次,关注规划实施的支撑体系与平台保障不足的问题。江苏“263工程”(设专职机构、专职人员、专门账户)、上海三年行动计划(秘书处设在上海环保厅综合规划处)的成功经验之一就是下设专项工作推进办公室。但目前多数地区尚未形成规范化、实体化规划实施的推进机制,没有固定的《规划》实施平台推动,直接影响《规划》实施力度和效果。

第三,关注规划工程化、项目化不足的问题。地方实施规划的主要抓手是具体的规划项目。我们发现,在市县级规划编制阶段存在指导性强、项目化不够的问题。在实施阶段,需要抓一批实实在在的项目作为支撑,带动资金投入。

第四,关注综合规划评估考核的约束激励机制不足问题。目前,《规划》还未完全建立评估、考核、激励、惩罚机制,对地方实施《规划》没有刚性约束。从以往综合规划的评估考核情况来看,综合规划的评估考核结果纳入地方政府领导干部的综合评价内容较少,与环保专项资金的拨付挂钩较少,与生态补偿等政策建立联动关系较少。同时,综合规划与相关专项规划、行动计划和单项工作之间的统筹衔接仍然不足,系统推进生态环境保护工作的机制仍需完善。

从实施机制入手推进规划实施

《规划》实施还剩3年多的时间,针对存在的问题,建议重点从健全规划实施机制和加强规划编制实施管理入手,保障《规划》实施,确保实现2020年全面小康环境目标。

第一,建议出台细化、可操作的加强《规划》实施的要求,对上述方面问题提出解决方案,重点加强对规划任务目标分解的指导,推动建立规划落实、实施情况的调度、评估、考核机制,以规划任务分级、约束性指标落地推动形成纵向到底、横向到边的环境保护责任机制,充分发挥规划的引领作用。

第二,建议做好规划目标指标年度任务分解考核。加强对地方规划部门分工的指导与支持,多措并举,压实责任,将规划分工切实落实至各部门。建议层层落实约束性指标要求,加强综合规划与专项规划、专项任务评估考核的衔接协调,推进“多考合一”,建立系统完备、逻辑自洽的考核体系。

第三,建议以形势分析等为抓手做好《规划》实施的过程管理。加强过程管理,推进加强规划实施进度、目标指标完成情况的监测评估、分析研判、预警诊断、考核评估,使规划实施工作不断线、常态化。定期调度规划实施情况,建立实施督查通报和奖惩机制。

第四,建议推进重大项目谋划实施。加大资金投入,扩大融资渠道,细化规划项目库。将国家及省市规划涉及环保的重大工程量化、实化,以规划为核心进一步推动项目储备库建设,建立“规划目标指标—任务项目—资金支持—政策推动”的统筹联动机制,形成推动规划实施的合力。 作者单位:环境保护部环境规划院

 


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