吕良认为,政府职能的缺位和错乱是失控的本质原因。“从表面上看,街道综合执法职能强大,应当攻无不克、战无不胜,但实际上并非如此。依靠一个不伦不类、单打独斗的'查违办’来遏制和治理这一历史痼疾,实非良策。”

首先,街道办责任和职权难以匹配。在财政体制等改革的同时,街道基层的责任前所未有地得到加强,不少责任都是一票否决,而相关的配套和职权却在体制创新中得到严重削弱,最为关键的就是土地、建筑审批权的收回大大降低了执法效率。

其次,职能体系零散分割。查违工作需要规划、公安、城管、交警、卫生、消防、供水、供电等多部门的配合,但是没有一个是由街道领导、指挥和考核的,特别是在考核、奖惩和任免方面,街道没有任何主动权和发言权,这导致街道在统筹功能往往难以到位而流于形式,也难以形成强有力的制约和整合力度。

第三,综合执法体制亟待理顺。街道综合执法的困难程度,远非人们想象的那么简单。暴力抗法、胡搅蛮缠等情况司空见惯,执法人员的安全和信念受到很大的威胁,在很多街道,综合执法遇到的困境,已经到了非解决不可的地步。公安机关职能的配合和到位,对综合执法工作的保障作用极其巨大,但目前在这方面的职能协同等问题很多,也相当迫切需要解决。

三年前的一次综合执法经历让吕良至今印象深刻。2007年,他所在的区曾组织相关单位几百人在一条街道开展社会治安综合整治大行动,在执法过程中遭遇暴力抗法,在场的多个部门几十号人马,竟各自作壁上观。

绝境求生

30年来,深圳的目标定位时有调整,但建设国际化城市的定位始终没有改变过,而建设国际化城市必须以统一规划为前提,失控的违章建筑像一个无底的黑洞正将深圳引入窒息的深渊。

吕良指出,对于城市规划混乱、建设高度饱和的深圳来说,改造'四旧’（旧城、旧村、旧工业区、旧厂房）和保卫生态线,几乎就是未来这座城市规划和建设的最后希望。特别是对特区外,应当有足够的气魄和力度,进行规划、改造和建设,否则,深圳将失去城市建设和发展最为宝贵的最后机会。

在《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》出台半年后,《深圳城市更新办法》出台,这部国内首部系统、全面规范城市更新活动的规章,被视为深圳的第二次革命。

与此前屡屡受挫的旧城改造相比,《办法》有三大突破:一是明确原权利人可作为更新改造实施主体,改造项目无需由“发展商”实施,同时政府鼓励权利人自行改造;二是突破更新改造土地必须“招、拍、挂”出让的政策限制,规定权利人自行改造的项目可协议出让土地;三是旧城改造不只采取拆除重建一种方式,还提出了综合整治和功能改变共三类改造模式。

所有这些突破只为一个目标,最小化改造的阻力,最大化改造的效果。但是城市更新之前依然要解决违章建筑的合法性问题,否则城市更新将寸步难行。

是否给予这些违章建筑合法身份？这是深圳至今不敢明确答复的两难问题。这些满目的违建既是深圳的希望所在,也是绝望所在。在房价飞涨的深圳,它可以实现中低收入家庭实现居者有其屋的梦想,但是这种实现的方式却须一种盗窃行为,因为他们无偿的享用着公共配套资源和社会福利。

“任何时候,政府的尊严和光荣,都与它的经验、责任、良知、勇气、创造和理想紧密相连。当前的深圳都不可避免地面临着自我革新和自我超越的严峻挑战和宝贵机遇。”吕良说。