【观点提示】二元体制下的户籍和社会保障制度，限制了农民真正融入城市，导致土地城市化速度高于人口城市化。

背景：目前，我国正处于城镇化发展的重大战略机遇期，虽然名义上城镇化率已达51％(实际仅35％左右)，但与新兴发展中国家的60％，发达国家的80％，以及各方基本形成共识的中国期望城镇化率70％左右相比，仍有很大发展空间。

分析：积极稳妥地推动城镇化，将为未来几十年中国经济发展提供持续动力，对于调结构、转方式、稳增长、促民生、保稳定，改变经济现状，实现稳中求进意义重大。首先，推进城镇化能从消费和投资两方面拉动内需。目前城乡居民消费比例约为3：1，城镇化水平每提高1％，将拉动最终消费增长约2％；同时，据调研，每转移一个农民进入农村新型社区就需直接投入约10万元，并可带动2.2倍的其他投资。其次，城镇化可节约资源，提高投入效率。我国农民平均十年建一次房，每年仅建房投入按现价计算近万亿元。宅基地目前每年以1％的速度增加，但1/4的住房长期空置，浪费巨大；同时，由于多年来农村人口流动加速，农村危房改造、村村通、沼气建设等投入效率也随之下降。城镇化发展可减少重复建设，实现“一次建设，长期使用”。再次，推动农业生产方式和农民生活方式转变，有利于生态环境保护。在分散、低效的传统生产生活方式下解决农业面源污染耗费巨大。城镇化则有利于将垃圾收转、污水处理等功能集中，减少生活污染；通过土地流转改变农业经营方式，推动如设施农业、高效农业等现代农业发展，为科学合理利用农业生产资料，从源头上控制和减少污染奠定基础。

问题及对策：

当前，我国城镇化存在一些值得重视的问题。

一是缺乏战略思维。一些地方城市扩展贪大求洋、大拆大建，农村盲目撤村并居、“赶农民上楼”。为此建议，要集中力量就城镇化的一些重大战略问题，以及各地城镇化的经验作进一步研究，分析不同地区的城镇化途径，因地制宜地推进城镇化科学发展。

二是城乡规划不科学、不合理，缺乏长远性、全局性。为此建议，加强生态文明建设，优化城镇布局，将资源集约利用、城镇可持续发展和宜居性相协调；完善规划执行监督机制，强化规划专家权责。

三是面临一些深层次制度障碍：集体土地、农民住房“还权赋能”未能落实到位，抵押和买卖这两项最重要的“能”难以突破；二元体制下的户籍和社会保障制度，限制了农民真正融入城市，导致土地城市化速度高于人口城市化。为此建议，大城市加强和改进人口管理，中小城市和小城镇根据实际放宽落户条件，从制度上保护进城农民权益，扩大基本公共服务覆盖面，有序引导有条件的农民进城落户。

四是财政投入多头管辖、项目分散、效率低下。为此建议，深化财税体制改革，提高一般性转移支付比例，强化地方特别是市、县一级整合使用各类资金的自主权，提升涉农投入效率。

五是产业发展水平亟待提升。为此建议，借助产业扩散优化产业布局，以中小城市和城镇为产业转移重点，加强产业对城镇化发展的支撑。同时，完善农村金融体系，激活相关涉农产业，增强农村的经济活力。