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社科院学部委员:建言新型城镇化破题路径

时间:2013-06-27  来源:时代周报  作者:

 
李铁:被误读的城镇化 2013城市发展与规划大会
2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 
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李克强总理履职之初,“新型城镇化”成为各界热议话题,而执政百日之后,新型“人的城镇化”向何处去,从哪里突破,尚未见分晓。就城镇化战略中的核心问题之一—土地制度的改革,时代周报记者专访了中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山。他指出,中国的城镇化实际上是农村的廉价劳动力和廉价土地供养起来的,农村土地产权制度作为新型城镇化各种利益的交汇点,是改革的关键。而农地改革要不走偏,户籍制度、政绩考核和国民收入分配体系的改革一个也不能少。

廉价劳动力和土地造就了“中国奇迹”

时代周报:你如何看待土地制度在中国过去三十多年经济发展,尤其是城镇化的进程中的作用?

张晓山:过去30多年,从经济低起点到如今中国经济发展到世界第二大经济体,成为世界经济奇迹,背后有很多因素,但有两个因素在整个经济发展中作出了巨大的贡献,一个是劳动力,另外一个就是土地。

中国的人口红利实际上更准确的说法是劳动力的红利。劳动力廉价供给是买方市场决定的,虽然工资由劳动力的供求规律决定,但很多情况下他们是除了工资之外没有享受到其他的社会福利和保障,也没有一个符合现代文明标准的工作条件。这种挤压对农民工本身而言是不公平的。

廉价的土地则是经常被忽视的。多年来的城镇化工业化进程将很多农地转成非农用地。按照国家法律规定,农用地转成非农用地,必须要改变土地所有制性质,将集体所有变成国家所有。但在这个过程中,农民的所有权被去掉,而给农民的补偿却不是所有权的补偿,只是使用权的补偿;并且这种补偿都是一次性的,金额很少。但廉价的土地农转非后升值很快。

在整个的制度安排中,农民本身是没有话语权和参与权、决策权的,处于弱势地位。这种情况跟很多国家是不太一样的,比如在印度和拉美,廉价拿走土地搞大规模招商引资的园区就很难出现,因为土地不会随意被拿去。印度的西孟加拉邦想搞工业园区但搞不成,就是因为农民不允许。而中国的情况与过去的二元土地制度及农转非的征地安排有关,这种制度设计使得有可能通过政府动员的强力手段在短期内实现资源配置,获取低成本的土地,用于工业和城镇开发。

廉价的劳动力和廉价土地为中国经济起飞和发展作出了巨大贡献的过程,农民在这个过程中是承担了巨大的代价和牺牲。

城市使用农民劳动力,却未支付社会成本

时代周报:城乡二元土地所有制对城镇化的发展带来哪些问题?

张晓山:一方面让土地城镇化的幅度远远高于人口城镇化幅度。地拿去,但人不要,人来到城市只是匆匆的过客,城市只是把进城务工的农民当作劳动力使用,使用完之后无论劳动力状况如何都要回到农村,配套的还是农村的低保。而且经常都是年轻的农民将最好的时光贡献给城市之后再回到乡村。

这些农民回乡之后就变成了继续在田地里耕种的农户,和未离开农村之前一样生活,但是很多人经过进城务工过程后,本身的劳动力已经不行了,他们过了最好的劳动年龄,有的得了尘肺病,有的是工伤,甚至成为农村的负担。城市只用了他们的劳动力,却没有负担相应的社会成本。这一过程和上世纪五六十年代通过工农产品(000061,股吧)加工“剪刀差”让农民给国家“进贡”完成工业化的积累异曲同工,改革开放后,农民通过廉价的劳动和土地继续给国家“进贡”,促成中国经济的腾飞。中国经济从起步到腾飞,都是农民在背后牺牲。

土地改革是新型城镇化利益交汇点

时代周报:针对这一点李克强总理上任之初就提出了“新城镇化”战略,要求实现“人的城镇化”,但号称最高级别的全国城镇化的工作会议却一再推迟,是不是新型城镇化的阻力太大?压力来自何方?

张晓山:新型城镇化,“以人为本”、“人的城镇化”、“不牺牲农业的城镇化”等都提得很好,但如果现行的体制不变,包括国民收入分配体系、财税体制、行政管理体制和干部考核晋升体系等不变的情况下,任何听上去很美的新型城镇化战略和提法往往都难以避免地在施行过程中走样,会被一些利益集团利用而各取所需,政策下行过程中被扭曲,而最终受损的很可能还是身为弱势群体的农民。因此,要推行新的城镇化,必须要进行全方位配套的综合、深层次改革,把制约经济社会健康发展的深层次矛盾解除,否则新城镇化的善良愿望难以真正落实。

时代周报:你觉得新型城镇化的突破口是什么?土地制度作为基础的经济制度是否可以成为一个突破口?

张晓山:现在,土地制度是消除二元结构、促进城乡经济社会发展一体化新格局的关键点和契合点,因为土地制度本身就是各方的利益交汇,涉及到发展现代农业建设新农村、涉及到未来几亿人在农村怎么生活、涉及到如何进一步推进工业化和新型城镇化。所有利益相关者的眼睛都盯着农民的土地,土地是真正的利益交汇点。但要解决土地问题,就好像是一篓子螃蟹一个拽一个,必然涉及到整个体制的变革,改革走到今天,土地制度改革是关键点,单兵突进是不可能的。

农村土地产权不清恰是征地纠纷根源

时代周报:真正实行土地产权制度改革,其突破口是什么?2012年中央1号文件提出,“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。确权是第一步吗?

张晓山:土地确权是一项基础性的工作,确权是要为未来消除城乡二元结构、保障农民权益打下坚实的产权基础,但光靠土地确权也不能从根本上解决问题。如果土地确了权,但农民没有相应的政治权利,土地权利还是容易被人拿走。现在的确权包括农牧地的承包经营权、宅基地的使用权、其他各类土地的所有权等。土地确权,是将以前虚置的权利进一步落实,让农民真正成为集体土地的所有者。

时代周报:集体土地所有权如何真正落实到每一个农民身上?

张晓山: 《土地承包法》中规定了土地集体所有的成员权利,即成员有权承包土地,《物权法》又规定,成员权包括成员对土地相关利益的知情权和参与权,但是谁是成员?资格如何取得?成员的权利责任义务是什么?却没有规定。

时代周报:如果农民离乡到城市里打工,他还是否继续享有集体土地的权利?

张晓山:成员资格必须要明确。今年中央“一号文件”中就谈及要探索成员资格的界定办法,说明现在对成员资格的界定还不清楚。

时代周报:你是说多年来土地集体所有,但成员有什么样的权利、谁是成员都不清楚?

张晓山:不清楚,所以现在要探索。另外,什么是集体,集体是在哪一层级也需要明确。过去讲三级所有制基础,人民公社、生产大队、生产队,以生产队为基本算单位,改革开放之后人民公社变成乡镇,生产大队变成村,然后生产队变成村民小组,现在很多时候是由行政村一级将土地发包给农民。

行政村是政府的下属代理机构,真正的集体应是村民小组一级。比如一个村民小组50户,那么每一户的承包经营权要明确,要有明确的图示,颁发的农村土地承包经营权证上还应有国徽,底下应写有“中华人民共和国农业部监制”,承包期应标明“长久不变”或者30年或50年;第二,农户本人的宅基地也应如此,宅基地应有土地使用权证、宅基地上房屋的所有权证。除了耕地和宅基地外,还有其他的公益性用地,比如道路、晒场等未开发的,这些地村民小组一共有多少,有的地区在探索以村民小组为单位按照股份量化等形式分摊到每个农户头上。

 
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