到上世纪八九十年代，珠三角迅速工业化，并在此基础上实现人口聚集，催生出数以千计的“小城镇”。东莞市雁田村在1992年就被《人民日报》以“雁田市”为题进行报道，这个位于东莞最南端的村落，仅有常居人口3000多人，却聚集了近10万外来人口。

东莞当地官员曾总结，“无论是兴办‘三来一补’企业，还是兴办‘三资’企业，我们都是以土地出让、厂房出租、劳务输出为主。虽然我们派出了‘五大员’(即厂长、会计、出纳、仓管和报关员) 、‘三大员’进驻‘三来一补’和‘三资’企业，但这些人员并没有真正参与企业的生产经营管理。”

“这是一个很聪明的做法。”东莞市委党校经济学教研室原主任李秋阳说，珠三角的集体经济单纯收租的经营方式简单，且不涉及复杂的产权纠葛，因此能发展至今。

政府曾经放手

对于由村集体主导的土地转用和开发模式，珠三角各级政府当年的态度是乐见其成

当经营土地带来明显好处，即催生出在集体土地上进行工业用地开发的高潮。1986年-1993年间，工业用地供给明显增强，大大超出了企业的实际需求。好在1993年-1999年的进一步吸引外资，消化了未建用地，并促发了新一轮的土地开发潮。

村集体都是相互独立的主体，且拥有一定排外性，因此如今各地市县一级招商引资的情景在珠三角早就上演过，翻看当地各村村志，大都有招商引资，以地谋发展的篇章。

“现在看来，那应该叫产业转型。”东莞市长安镇乌沙社区书记陈建平说。当时农业几乎无利可图，还要承担农业税等税费压力，在工业化的冲击下，出现了土地抛荒现象，“反正都是集体的土地，耕田、建厂都是一样用”。

珠三角村集体所招引的产业较为低端，但在当时已是极大的进步。“从无到有，这是一个质的变化。”陈建平说，“如果饭都没得吃，谁还计较吃什么。”

对于由村集体主导的有利于当地经济发展的土地转用和开发模式，珠三角各级政府当年的态度是乐见其成。

1986年《土地管理法》和1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，都将批准用地的权力给了县级政府，并由县一级土地管理部门负责。当时的宝安县土地管理部门充分利用法律授权，对由乡镇政府和村集体出面谈判流转的集体建设用地，只要上报县土地管理部门，并上交了土地出让金和市政建设费，即将其视作国有土地出让。这是非常具有突破性的举动，意味着集体土地自动转为国有，集体土地开发行为就这样被合法化了。

“当时深圳是南油、蛇口工业区、华侨城、中航等并称‘八大诸侯’的八大国企的天下，民企很难从政府那里拿到地，因此诸如佳兆业、星河集团、京基地产等都是与集体谈判。” 北京大学深圳研究生院副院长李贵才说。

在珠三角，土地政策最为宽松的当属东莞市。介绍东莞发展历程的文献中，出现最多的字眼是“政府放手”、“政府允许”。

1998年修订的《土地管理法》实施之前，东莞的农村集体土地转让是按1988年《土地管理法》中“国有土地和集体土地使用权可以依法转让”规定执行的。当时的国土局称，“我市为了适应经济发展需要，在用地管理方面，除了充分利用法律赋予的市级土地用地审批权外，在具体操作中也曾采取了一些比较灵活的措施。”

当事者回忆起这些“比较灵活的措施”时这样描述，有东莞村干部直接找到镇领导说，“我们村要申请建个厂房，引进一个港商”，镇里的回复往往是，“报个文件上来，说说干什么，建多大。”接下来镇里会把这份文件拿到东莞市加工办，快则两三天，慢则一星期，就把所有手续都办齐。一般情况是投资商要多少地，就给多少地。

据长安镇国土资源分局局长邓锐河介绍，在1998年之前，实际并没有农地转用手续。而1986年才成立的国土部门很长时间里只关注基本农田保护。

“改革开放初期，国家尚未建立完备的土地管理制度。当时东莞各镇村甚至村民小组都有一定的土地支配权。在这样的条件下，我们充分调动全市上下积极性，采用市、镇、村、组‘四轮驱动’的模式招商引资，吸引了大量‘三来一补’企业进驻，产业结构初步实现由农业为主向工业为主转变。”东莞市市长袁宝成接受《财经》记者采访时说。

上世纪90年代初的东莞，每天下午5点多，都是一片炮声隆隆。5点之后工人下班，正是放炮炸山的时候，每村要修厂房、修路，都需要炸平山头。在镇村集体、村民小组，村民、联户等各级土地主体的轮番招商下，东莞每个镇一年都会有几百家，甚至上千家的企业落户。东莞的年经济增长率达到30%以上，舆论一度讨论东莞能否超越深圳。

掌握土地开发权为村集体带来巨大的收益，他们对开发土地具有强烈的主导意识。广东宏远集团董事长陈林说，“土地放着不用迟早会被征用，你不发展别人就发展。”陈林在2002年之前一直在东莞篁村任村干部。

“如果我们将村集体组织，尤其是村小组作为珠三角工业化进程中一个重要的供地主体，是比较准确的。”北京大学深圳研究生院副院长李贵才表示。

珠三角非特例

从城镇化的各个方面包括基础设施、用地结构、住房问题看，都表明这条路可以走得通

在不少人看来，珠三角自下而上的城镇化是一个野蛮生长的“法外世界”。无论是四处可见的城中村，还是遍布各个角落的厂房设施，看上去都像是未经修剪的杂草，他们认为，这种城镇化模式是珠三角快速发展的“特例”。

然而，在国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英看来，“珠三角并不是特例，而是一个普适性的道路。从它的发展过程来看，城镇化的各个方面包括基础设施、用地结构、住房问题的解决，都表明这条路可以走得通。”

在珠三角自下而上的城镇化过程中，土地开发分红和向外来工人出租房屋，是当地村民分享城市化收益的主要方式。2008年东莞市农业局的报告显示，农民人均纯收入中，来自集体直接分配的收入为3104元，占26.7%；房屋租金收入为4100元，占35.3%；工资性收入为3978元，占34.3%。

而集体经济组织也实际承担了村域范围内道路、学校、绿化等基础设施建设等这些本该由政府承担的职责。而且，随着工业化和外来人口增多，相关基础设施投入亦相应增加。

“拿乌沙社区来说，每年的社会管理费需要支出1亿元。”陈建平说，社区有10万左右的常住人口，本地户籍人口不到4000人。社会管理费主要用于基础设施建设和维护，“仅路灯电费就要几百万元”。此外，社区还有700多人的协管员、600多人的清洁绿化员工，这些人的费用都来自村集体的物业出租。

“村里实际变成了第二政府，政府将大量的行政管理、公共服务等工作交给村去做，很多村里牌子都挂满了，一个村坐在办公室办公的就有二三百人。”李秋阳说。

2004年-2007年，东莞市集体经济组织对社区内的公益公用设施的投入分别为24亿元、18亿元、16亿元、21亿元，分别占当年纯收入的35.5%、26%、20.6%、26%。

东莞市还明确规定，“全市各村(或社区，含村民小组)必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”。2001年-2005年，东莞市、镇(街)、村三级财政投入农民基本养老保险的专项资金共8.96亿元，但其中村、居一级投入就达到5.38亿元。

珠三角的集体建设用地上还建起了大量住房，为数以千万计的外来务工人员提供了安身之所。直到现在，东莞的房屋出租价格仍然极为低廉，一般位置的一套50平方米左右一居室，月租金只有200元。

以深圳为例，经过这么多年的住房市场化，本地真正通过商品房市场手段解决住房的人口仅占15%，另有5%的福利房，而现有住房80%没有进入正规合法市场，其中绝大多数是由所谓“法外”的集体土地提供的。

正因为整体土地供应量的充足，珠三角大部分地区的房价也并不突出。因为土地收益较多地由原住民分享，当地政府现在将这种土地流转方式总结为“藏富于民”。