扩容战

中央城镇化工作会议重申“两横三纵”的布局，并提出“要一张蓝图干到底”。同时，会议还提出，将在现有的京津冀、长三角、珠三角三大城市群的基础上，“在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发”。

顾朝林透露，他刚刚完成了一份城市群规划方案，“它是国土资源部和国家发改委牵头编制的《全国国土规划纲要(2011-2030)》的一部分”。

据了解，这份纲要将对国土空间开发利用、生态环境保护、国土综合整治和支撑保障体系建设，做出统筹安排和总体部署。在此前“两横三纵”的基础上，顾朝林参与完成的规划方案进一步提出了“五横四纵”的布局：“四纵”是东部沿海、中部京福高铁和京广高铁沿线、西部包兰-宝成-成昆铁路沿线;“五横”为沿江、欧亚大陆桥、沪昆(明)通道、青(岛)兰(州)通道和天(津)兰(州)通道。

据顾朝林介绍，规划还在《全国主体功能区规划》的基础上对城市群进行了调整，增加了包括江苏沿江、浙中、海南岛、格尔木等城市群，如果规划得以通过，中国的城市群数量将从21个增加到30个。

相较于城市群发展相对成熟的东部地区，中西部的心情更为急迫。湖北省不久前向国家发改委提交了《关于加快推进长江中游城市群建设的请示》，提出了“三个恳请”，包括，恳请将宜昌、荆州、荆门三市与武汉城市圈九市都纳入长江中游城市群范围;恳请修订城镇化规划中关于长江中游城市群的定位;恳请明确武汉的国家中心城市定位。

长江中游城市群涵盖湘鄂赣三省，“中央明确跨省区的城市群由国家来规划，省内的自己规划，因为这句话，一些地方把范围扩得很大，以增加力量”。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成表示。

扩大城市群规模，是为了被纳入国家级城市群，湖北省希望，武汉城市圈以此争夺中国第四增长极的地位。

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立透露，中国的新型城镇化将不再新建千万人口以上的超大城市，而要发展以省会为中心的次区域城市群，推进以县、市为基础的就地城镇化。

各省表现出对政策走向的敏感性，纷纷推出各自的省内城市群规划，山东在2013年8月提出，要按照“五位一体”的总布局，发挥圈内各市特色优势，加快建设南承沪宁、北联京津、东接半岛、西启黄河中上游的枢纽型城市群。

黑龙江省也表示，将完善城市规划，打造“一圈、一带、一群”城市发展新格局。“一圈”为以哈尔滨市区为中心，双城、肇东等六个卫星城为支撑，哈绥、哈大等六条交通干线为发展轴，构建1小时哈尔滨大都市圈。“一带”是以哈尔滨为龙头，齐齐哈尔、大庆和牡丹江为两翼，以绥满高速公路、铁路为中心轴，建成以制造加工、特色旅游、物流会展中心等产业为特色的哈大齐牡城市带。“一群”是以牡丹江和佳木斯为两极，鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗为支撑，构建功能明晰、组合有序、产业互补的东部城市群。

在肖金成看来，地方政府对城市群如此热衷，原因在于观念上存在误区，认为划定城市群可以更方便地“要政策、要土地”，“实际上城市群规划是个约束，要求对空间布局有个整体谋划，用地等方面应该收得更紧”。

真正的城市群

对于各地纷纷推出的城市群规划，中国城市规划设计研究院总规划师杨保军认为，城市群的构成需要达到一定的指标，“尺度很重要”。

在有关城市群的各项指标中，首要的一项是人口密度，法国地理学家简·戈特曼在1957年提出，城市群人口应在2500万人以上，国内则有学者提出2000万人的标准;第二是经济密度，方创琳认为城市群的人均GDP要超过3000美元，经济密度大于每平方公里500万元，同时，核心城市与外围地区有密切的社会经济联系;第三是城市群内需形成由公路、铁路、航空、水运与通讯等叠加而成的综合性、一体化网络。

杨保军认为，中国目前不少城市群其实并不能达到指标，如银川的沿黄城市群，其两端最远的距离刚好等于上海到南京的距离，“但上海到南京之间有苏州、无锡、常州、镇江等城市，人口三四千万。同样的尺度下，沿黄城市群只有几百万人，将一个城市群的建设拉长到上百公里，将会造成浪费和低效”。

就全国层面而言，中国的交通基础设施建设处于领先地位。“按照里程和密度来计算，高速公路我们比欧洲还高，局部地区比美国还高，全国性的铁路系统也不落后。”杨保军说，但与此同时，城市群的路网不成系统，“城市之间的铁路跟欧洲比十分之一都不到”。

杨保军认为，由于全国的交通路网由铁路、交通等部门统一管辖，城市道路由城市政府负责，但是城市之间的交通网“既不是这个市长管也不是那个市长管，又够不上交通部来管”，所以使得城市之间的交通无法形成一体化系统。

此外，城市群更为重要的本质是分工协作，是都市区发育到一定程度之后形成的一个综合社会经济文化系统。反观中国的不少城市群，却更像是一堆城市的物理组合。

比如，京津冀之间，不仅合作不畅，还相互排斥。而长江中游城市群中，湖南、湖北、江西和安徽四省的优势产业和支柱产业互有重叠，结构趋同，在招商引资的过程中竞争激烈。

出现这种情况的原因在于，中国现有的以行政等级为特征的管理体制导致各城市在合作时，都追求自己的利益最大化，相互间取得共识较难。

“比如京津冀地区，几十万人在河北燕郊居住，却在北京就业，但是两地之间却迟迟没有轨道交通连结。北京认为，路修通以后，消费和产业可能都转移出去了。而燕郊所在的三河市仅为县级市，与北京根本无法平等对话。” 国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉说。所以，城市群建设的核心是要打破行政分割的城市管理体制，实行一体化运行。

“大家都觉得北京拥挤得让人难以忍受，但是人们都不愿意出去，因为到河北就变河北人了。”杨保军认为，通过三项措施即可改变这种情况，第一，将以北京为中心的天津、河北周边城市群划定为一体的北京城市群;第二，在这个范围当中，实施统一的户籍制度;第三，将城市轨道网络延伸出去。这样一来，就会吸引人们从北京疏散出去，因为城市群的其他地方房价便宜。

而有了人口的集聚，周边城市就可以发展出自己的特色，比如承德就是旅游避暑之城。

“有官员表示，中国的城镇化，说简单也简单，搞十个城市群，每一个城市群装1亿人，就解决了10亿人，剩下就没多少人了，就好办了。这是一种基于效率优先、基于经济追求的单一目标的政策制定。”杨保军说。

文辉表示：“城市群的着力点不在城市之间“拉郎配”式的捏合，而是要由不合作走向合作，由不分工走向分工，摩擦阻力由大变小，交易成本由高降低，让城市群中的要素得到更充分的流动。”