吉炳轩

2013年12月

编者按

城镇化建设如何推进，规划布局在城镇化建设中起着怎样作用？2013年11月23日～28日，全国人大常委会副委员长吉炳轩深入河南部分地市调研新型城镇化建设，并以随记方式记录了调研所见所闻、所思所想。今日，本报刊登吉炳轩在郑州、开封、新乡调研随记，以飨读者。

随着经济社会的快速发展，人民生活水平的日益提高，人们对住房条件、城乡环境的要求也越来越高，农村工业化、产业化进程的加快，也在推动着农村的城镇化建设进程。城镇化建设是现阶段生产力发展的需要、历史发展的必然。

当前，全国各地城镇化建设的热情很高，一些地方进展很快。有的是以市、县为单位有规划、有组织、有领导地在推进，而有的则是以乡镇、村屯为基础，自发地在现有村屯的基础上独自来建。即使以市、县为单位有规划、有领导地去进行建设，多数地方也少有较为科学、详细具体的总体规划，也多是在现有乡镇的基础上扒扒建建。有不少地方楼房盖得很好，一栋栋、一排排、一片片，道路、花草都搞得很好，就改善农民住房条件来说，是办了件很大的好事，广大农民是满意的。但就城镇化建设来说，由于缺乏总体规划布局，则难以发挥出小城镇的综合功能。由于没有统一的、长远发展考虑的区域规划，使整体的教育、卫生、文化、科技、体育等公共资源难以合理分配和利用，工业、商业、交通、通信等各类产业也难以合理布局，即使建设了小城镇，城乡差别依然存在，城乡一体化发展仍然有许多障碍。

当前多数地方所进行的城镇化建设是依县、乡、村的现有行政区划来进行的。这本无大错。脱离现有行政区划去进行城镇化建设是很难的，几千年来形成的区域边界和社会管理范围，要突破很难，不仅如此，因边界纠纷而形成的暴力冲突事件还时有发生。但城镇化建设的一些问题就出在这几千年来划定的行政区划上。特别是以乡、村来组织工商业生产、进行城镇化建设，不但制约了生产力的发展，限制了小城镇的功能发挥，还浪费了大量的土地资源、交通资源和教育、文化、卫生、科技、体育等资源，使这些资源难以合理利用，难以发挥效益最大化。这样建成的小城镇，多是功能不全的小城镇，发展乏力的小城镇，只是盖了一些新楼房、修了几条大马路，是缺乏生机和活力的小城镇。

推进城镇化建设，有两个问题需要认识清楚：一是现实问题，就是要明白，城镇化的兴起是社会化大生产的产物，也是社会化大生产的需要；二是历史问题，就是我们目前的乡镇行政区域规划多是历史延续下来的，主要作用是社会管理，能承担的社会化大生产职能是有限的。

县、乡、村的行政区划管理起之久远，可以上溯到奴隶制宗法社会向王权制封建社会的过渡时期。在春秋战国时期，一些诸侯国就出现了郡、县划分的行政管理方法。秦国商鞅变法，强化了这一管理制度。到了秦统一六国，秦始皇根据李斯的建议，在全国实行郡县制的行政管理，防止列国分封而造成的各自为政、分疆裂土，以利于中央集权，实施统治。汉袭秦制，继续坚持中央集权，仍然实行郡县管理的制度。以后唐、宋、元、明、清等历朝历代不论州县如何增减，地域名称如何改变，以及划分道、省等较大的范围的二级区域管理，但这种以郡、县为行政区域单位的管理制度从未变更过，时至今日，还在发挥着作用。郡、县制的社会管理是严谨的、有效的，经过历史长河的检验，是比较符合人类社会生产生活实际的社会区域管理制度，这一点是要充分肯定，并要坚持，不能随意变更的。任意变更，就会打乱现有的生产关系及各种设施布局，包括人们的生活、文化等长期形成的习俗和秩序。