与小城镇重点论同时并行的是大城市论，认为中国城镇化道路应该以大城市为重点。其依据：一是国家城镇化进程表明，大城市超前发展是存在于世界的一个普遍规律；二是大城市的经济规模效益明显高于小城镇，分散化的小城镇发展存在极大的浪费；三是大城市的环境规模效益、社会规模效益高于小城镇；四是乡村分散工业化道路导致城镇化滞后于工业化，分散布局导致环境污染等。

主张小城镇重点论的一般都采用“城镇化”一词，而主张大城市发展道路的则普遍采用“城市化”一词。除了以上两种观点较为明显的城镇化发展道路之争外，最著名的是多元城市化论，目前这一主张已经成为主流观点，并被官方采纳。持多元城市化观点的基本上没有刻意区分城镇化和城市化的差异，经常混用。

城镇化战略的提出及含义变化

2001 年国家颁布的“十五”计划纲要提出“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，第一次把城镇化作为国家战略，在强调“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”的同时，提出要“完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用”。自此以后，城镇化成为国家历次五年规划和历次全国党代表大会报告的必要内容。

官方城镇化思路和相关政策措施都是以当时所面临的问题展开，目的是解决已存在的问题。随着城镇化的快速推进，面临的问题也越来越突出，如城镇化质量不高，土地开发无序，发展不均衡，可持续发展面临挑战，等等。因此，从“十一五”规划开始强调城镇化的健康发展，提高城镇化的质量。最初把城镇化看作是不同城镇和不同区域的协调发展问题，其着眼点都是各类“城市”，焦点集中在城市的规模。“十二五”规划时期，认识已有明显的提升，首次提出把农业转移人口市民化作为重要的任务。十八届三中全会对城镇化的认识有了质的飞跃，提出“以人为核心”的新型城镇化思路。中央城镇化工作会议则更进一步，把“常住人口市民化”由“十二五”规划中的“重要任务”，提升为“首要任务”，并强调中国城镇化的任务已经从过去提高常住人口城镇化水平“转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。

在官方城镇化思路中一直存在着控制大城市，发展中小城市和小城镇的倾向。城镇化战略第一次提出的“十五”计划中提到“完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用”，此后，大城市便成为严格控制的对象。比如户籍制度改革一直强调控制大城市和特大城市规模，十八届三中全会又在控制特大城市规模的前面加了“严格”二字，重新延续了之前我国城市发展方针。这与其强调的解决农业转移人口市民化，推进以人为核心的城镇化相矛盾。虽然这个提法是因应大城市病而提出的，但因为大城市和特大城市农业转移人口占有很高的比重，这些城市户籍制度不松动，市民化就是一句空话。尤其是大城市和特大城市在城镇化制度设计中具有极大的示范效应，户籍的严格控制会影响中小城市的户籍管理制度，并有可能压抑中小城市户籍管理制度的改革创新。

使用城镇化概念更为确切

“城镇化”与“城市化”概念分歧造成很多混乱。连基本概念都没有统一的认知，对话和学术讨论从何谈起？尤其是当城镇化成为国家发展战略之时，概念的分歧容易产生更大的负面影响，容易使基层政府在实施这个战略的时候出现偏差。

人类在认识过程中，从感性认识上升到理性认识，把所感知的事物的共同本质特点抽象出来，加以概括，就成为概念。概念并不能完全把某一社会现象的具体特征的所有细节全面精准地描述出来。城镇化的很多争论是没有弄清概念与现实之间的差别，或者把抽象概念当成具体现象，或者把具体现象直接作为抽象概念来运用造成的。很多分歧是从反对现实中的某种现象、做法和政策，演变为反对某个概念。比如，因反对以小城镇为重点的城镇化道路而认为城镇化概念不对，或因反对以大中城市为重点推进城镇化，而反对使用城市化这一概念。

城镇化作为人类社会进入工业化后社会经济发展必然要经历的“自然”过程，是一个综合的概念。在综合概念之下可以延伸出众多次级概念，但不能把次级概念与这个综合概念并列。把城镇化和城市化作为两个不同的概念来对待，其错误是把综合概念和二级乃至三级概念混为一谈。城镇化常用的二级概念包括：一是以大中城市为核心的城镇化称为集中型城镇化，农村人口向县域范围内的小城镇集中称为乡村城镇化；二是根据城镇化动力机制的不同分为自上而下城镇化和自下而上城镇化，以及外力驱动的外向型城镇化等；三是根据城镇化速度与社会经济发展的适应程度，有超前城镇化、滞后城镇化、协调城镇化等；四是城镇化过程中针对不同要素的集聚和转移过程常见的概念有人口城镇化、土地城镇化等；五是根据城市中不同区域的人口转移特点，则有中心城市人口由城区向郊区扩散的郊区城镇化（简称郊区化）和城市中心区乃至郊区向乡村迁移，城市人口减少而出现的逆城镇化，以及城市再次复兴，中心城市人口实现增长的再城镇化；六是根据人口城镇化的方式不同分为就地城镇化和迁移式城镇化等。

既然城市化与城镇化并无概念上的区别，那么使用哪个词更好？虽然作者倾向于使用城市化一词，因为城市化更能够体现“城市性”过程的永无止境，包括了非物质的内容，更因为中国诸多小城镇的城市化功能很弱，也处于城镇化的过程之中，用城市化则更能体现不同类型居民点的发展演化趋势。但是，城镇化也有其实际意义。一是由于设市标准和设市管控的问题，一些十分城市化的居民点，却不在“市”之列，用城市化容易忽略这些城镇。二是目前两者使用频率旗鼓相当，废除任何一个词既不可能，也没必要，而且官方已经采用了“城镇化”而非“城市化”，并被广泛接受，为达至统一，使用城镇化亦有重要意义。

最后，关于城镇化或城市化的确切含义，各界在农村人口转变为城镇人口，农村地域转变为城镇地域这一点上基本上取得了共识，但对于城镇化是一个社会转型过程则认识不深，但是后者更为关键。如果说工业化是经济革命，那么城镇化则是深刻的社会变革。正如学者宋建坤所说：“中国的城镇化建设，其承载的含义远远超越经济领域，绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴，已经全面触摸到整个社会的结构性变革，它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整，是推动中国走向‘第三次社会变革’的历史性跨越。”

（作者单位：北京师范大学社会发展与公共政策学院）