在这个思维方式下，探讨中国的城镇化政策，显然要更加慎重。问题是，农村人口向城镇转移不是一个接受高素质人才的问题，而是面临着大量的低素质、低工资，没有受过城市文明熏陶的人，他们如果不进入各类城市应该去哪里呢？回过头来想一下，作为成功的决策者和成功的学者或者企业家，他们的父辈或者祖辈，不都是来自农民吗？这个问题显然被忽视了。原因在于，已经上了电梯的人，也是具有影响力或者决策能力的人，都是城市居民。即使那些不属于中产阶级和官员、富人的城市居民，通过网络和各种现代通信设施，对于舆论的影响也远高于农民和农民工。

城镇化和中国国情

无论对于城市发展或者城镇化的发展，我们都需要了解中国与其他发达国家的差别。我们可能看到城市是一样的，我们可能看到数据上中国也在实现高速增长的城镇化。区别在哪里，恰恰是很多研究者不愿意深入探究的。

中国的城市化或者城镇化问题的提出，是因为中国实行了世界上其他国家很少实行的限制人口自由迁徙的政策，所以当我们看到了这个政策已经严重地影响了经济发展、扩大内需、农村的改善、社会的和谐和稳定时，适时地提出推进城镇化政策，可能会带来诸多长远的利好。但是当我们不了解中国的城市和国外的差别，不了解几十年城乡分割所形成的固化的利益结构关系时，很可能城镇化政策会被利益结构化于无形之中。这里，还有一个重要的认识，就是还要了解中国的城市和国外的差别。

往往在理论界陷入争论的问题是到底该叫城镇化，还是叫城市化？

中国现在有654个城市和19322个建制镇。城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市，因为美国的城市设置只要达到人口3000人，就可以得到认定。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化，那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力，使得要素的更多向城市倾斜。正是在这个基础上，我们要重新审视对城市体制的认定。

中国的城市是行政管辖区，而不像其他国家一样，只是对城市的主城区而言。很多人提到，大中小城市和小城镇的协调发展，以及所谓城市化道路的选择，到底是发展大城市还是发展中小城市。其实中国所谓的大城市是指行政区。例如北京市要控制人口规模，到底是控制北京市主城区的人口规模，还是控制北京市行政管辖区域的人口规模？北京市人口统计上已经达到1900万，实际上可能还要多。当提出人口规模控制时，是否把管辖的1.68万平方公里面积也要包括在内，因为在这一范围内还有区县和100多个建制镇。而日本东京都市圈的人口已达3000万，面积仅为1.34万平方公里。当然，这个都市圈的很大一部分，在行政隶属关系上并不完全属于东京市政府管辖范畴。

中国的城市是有行政等级的。大城市管辖着中等城市、小城市还有小城镇。这种城市管辖城镇的特点类似于地方政府层级的管辖。但是对于很多人来讲，一想到城市，就把这些城市类比为国外的城市。实际上，中国的城市因为是行政区的管辖设置，因此就有了等级。所以我们看到直辖市、副省级城市、地级市、县级市和建制镇，很多人都会诧异，城市化和行政等级有什么关系？如果按照行政等级来看城市的话，我们很难区分城市的大小。例如广东的虎门镇，镇域人口已达百万，按照中国城市规划法划分的人口规模，已经属于大城市，但是这里只是一个建制镇。还好这个建制镇隶属于东莞市，东莞市是地级城市。

还可以举浙江省金华市的义乌市为例，这个县级市人口规模已经达到200万，这里指的是县域人口。城区人口也达到了近百万的规模，而上级的主管城市金华市，城区人口规模仅60万，虽然金华市在改革上已经下了很多功夫，放给了义乌市几乎所有的地级行政管理权限，但是义乌市作为一个城市，到底是按照大城市还是按照县级市，来确定它在城市等级中的地位呢？

全国排名前1000名的建制镇平均镇区人口7.1万人，财政收入4亿多元，人均财政收入水平超过了县级市的平均水平。如果在其他任何一个国家，这些建制镇作为一个城市的地位是不可撼动的。

但是在中国，正是由于行政等级的关系，这些建制镇处于地方行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常的行政管理职责。最重要的是，正是这些建制镇或者是人口和经济总量较大的县级市，甚至是地级市，接纳了大量的外来农民工。广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，作为一个镇级的行政管理权限，财政要上缴，那如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题呢。

中国的城市是要管理农村的。这也和国外的城市管理体制不一样。国际上普遍的管理模式是城市管理城市自身，而农村则是由自己的社区自治管理。城市管理农村，本来的意图是通过城市的发展带动农村的发展。但是在中国，城市管理农村最为有效的办法是，可以迅速地通过行政管辖权来低价征用农村的土地资源。

尽管中央政府一再强调城乡统筹发展，强调城乡一体化，但是作为城市的决策者一定会把大量的资源投向城市，并通过低价征用土地的“以地生财”模式，来获取城市的发展资金。可以说，改革开放以来，特别是进入上世纪90年代以来，城市通过低价征用农村的耕地或者集体建设用地资源，获取了大量的资金，解决了城市的基础设施建设；也可以说，城市如今在形态上已经向现代化迈进，农村的土地为此做出了极大的贡献。所以有学者指出，中国的土地城镇化快于人口的城镇化，这是一个不争的事实，但是前提恰恰是通过这种城市管理农村的模式，形成了这种不平等的资源获取方式。

中国的城市在公共服务上不完全对外来人口开放。这种现象虽然来源于中国的户籍管理体制，但是发展到今天，有些类似于外国的移民管理体制。在中国，一些城市提出了控制人口规模，显然是希望把外来的农民工排斥在城市发展的进程之外。一些城市提出了要扩大人口规模，但是提出的苛刻条件，比如，一定要引进所谓的高端人才和技术人才。还有些城市提出要实施居住登记制度，对外来人口有条件的办理居住证，在达到一定年限后，还要根据对城市的所谓贡献率来决定是否允许落户。

这时我想到了中国人要去美国或者其他发达国家的移民。如果我们在城市实行了居住证制度，是不是相当于实行绿卡，是不是把中国平等的公民权强制分割开来，把人口通过户籍制度阶层化，通过居住证制度把城市的封闭的公共服务体系合法化？在中央一再强调城乡统筹、强调建立和谐社会的过程中，这些城市率先把城乡的二元结构放大，以至于从体制上固化。当我们提出城市的发展走向国际时，我们应该看到，中国的城市如果不解决人口的自由流动和公共服务均等化，所谓的国际城市、国际化大都市在体制上就已经否定了自身。

我们在强调中国城镇化特点时，中国的城镇人口已经达到6.2亿，超过了世界上许多国家城乡人口的总和。即使城镇化率达到50％，中国还有6.5亿甚至接近7亿农村人口在等待着步入城市化的进程。城市要接纳如此巨大的人群，空间上如何分布，就业问题如何解决，如何破除各种体制上的障碍，如何避免一些新兴国家城市化中出现的“城市病”，如何防止在城市发生各种大规模的社会波动，可能都是中央政府要考虑的问题。

一些学者已经提到，被统计为城镇人口的1.6亿农民，他们的公共服务问题如何解决，他们能否在城镇安家落户，他们面临的基本问题是什么，城市政府是否有足够的信心和准备，或者是充足的财政资金解决他们的公共服务问题，等等，都是一个难以确定的未知数。当我们提出城镇化发展的战略目标时，要面临着种种困难，恐怕最难的就是中国的城市化群体，不仅仅对中国的城市本身是一个巨大的压力，对世界也是一个沉重的压力。

提出一个观点容易，但是进入到政策操作过程，问题则十分复杂。国情带来的挑战，是推进城镇化的压力。同时，我们也要看到城镇化带来的各种良好预期，也许会对中国的未来带来光明。现在要做的不是提出问题，而是针对问题进行全面深刻的社会变革，毕竟城镇化关系到城乡居民已经相对固化的利益群体，牵一发，动全身。但是站在全局的立场上，站在科学发展的角度，站在破解国际危机和压力的挑战下，推进城镇化，已经是中国必须的选择。

两权相害取其轻，两权相利取其重。改革需要调整利益结构，只要决心一下，改革的选择也会有足够的空间。问题是，我们准备好了吗？

（李铁为中国城市和小城镇改革发展中心主任）