对未来土地政策基本判断

（一）加强改革的顶层设计

在经济社会快速发展的特殊背景和历史阶段，土地政策制定和实施领域存在的主要问题之一就是“头痛医头、脚痛医脚”，这种救火队式、运动式的土地政策制定和实施模式，虽迫于无奈且缓一时之需，但从根本上来说缺乏从战略管理角度进行基础理论的积淀。从根本上破解两难问题，需要国土资源顶层制度设计和构建，只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。

（二）从基层吸取好的成功做法，上升为政策法律

近年来，国土资源部部署了一批试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；浙江、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设；广东“三旧改造“等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。在面临发展与保护的矛盾的条件下，地方的积极探索和尝试，为全国层面上开展相关的改革做好了制度准备，积累了有益的经验。同时，地方的经验也引起省、部及中央的思考，即地方发展中面临的问题，需要从制度层面上解决，通过改革创新找到保障发展的新路子。征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及到土地收益分配格局的调整，上述任务的解决关系到我国经济发展方式的转变、经济发展模式、中国与地方的关系的调整问题，利益攸关，纷繁复杂，理应在国家层面进行系统设计。

（三）自上而下的改革步伐将会加快

党的十七届三中全会后，在土地制度改革方面，很多地方和基层进行了自发的探讨，如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法，但由于土地权利受限等方面的原因，得不到土地使用者的认可，流转的量很有限；征地制度改革虽然国土资源部层面部署了缩小征地范围试点，但地方表现出的兴趣不大，而对于试点中附带的征转分离兴趣很大；在城乡建设用地增减挂钩中，地方突破试点范围，以获取土地使用指标为目的，忽视农民权益。这说明改革进行到这个阶段，已经触及到一些地方的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益，从国家的根本利益出发，在国家层面上开展顶层制度设计，指导各地的改革，为长期的经济发展积蓄制度能量。

（四）2013年土地政策的主要方面的判断。

这也是基于2012年和今后形势分析基础上作出的初步判断。党的十八大提出2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，要加快提升城镇化质量优化国土空间格局，推动资源利用方式根本转变，加强生态文明建设，土地管理制度必须与全面建成小康社会的新要求和新部署相符合，尤其是提升质量的城镇化发展，对土地管理制度改革提出了更高的要求。2013年的土地政策将延续2012年的方向，在服务经济发展的大局，促进城镇化健康发展，促进城乡统筹等方面着力。这是一个判断。

土地制度改革一个可期的方向，首先是完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为等等。此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，参与城镇经营型项目的开发;制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例，等等，也是改革热点。同时，完善土地有偿使用制度，促进存量土地的盘活、再开发利用也是政策的重点。