开发区是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批，实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域，其包括经济技术开发区、高新技术开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、创业园、软件园、环保产业园和物流产业园等各级各类开发区〔园区〕。 

    我国自1984年创建经济技术开发区以来，开发区事业蓬勃发展，在基础设施建设、利用外资、发展经济，扩大出口、培养人才、改革试点、服务母城等方面取得了明显成果，对地方和区域经济发展起到了良好的示范、带动、辐射作用。　　 

    我国开发区建设在取得不小成就的同时也存在一些问题，在用地上主要表现为粗放式扩张、布局乱、开发区之间相互压低地价等。随着新一轮经济建设热潮的兴起，近几年来各地刮起了开发区“圈地”热，不少地方政府违法授予园区土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象严重。根据国土资源部对24个省份的不完全统计，其各类开发区规划占地面积达到3.6万平方公里，超过现有城镇建设用地总量，同时对10个省市的上报数据进行统计，在3054平方公里园区实际用地中，未经依法批准的用地达2097平方公里，占68.7%，针对开发区建设用地存在违法违规占地等现象，国务院及时提出了进一步整顿土地市场秩序要求，重点清理整顿开发区用地问题，规范开发区用地显得急迫。

 一、开发区用地特点与存在问题　

    1、用地以新增建设用地为主，旧城区改造为辅

 　由于旧城区土地权利复杂，改造拆迁成木高，效率低，独立选址开发比旧城改造的难度小，因此，大多开发区选址远离城区独立开发，一般距母城区30-50公里左右。这类开发区的道路、水电、煤气、供热、通讯、电力等基础设施的建设和相关的生活服务设施均要新建。为了方便开发区与母城的交通联系，通常要修筑高速公路或快速通道，因此用地选择范围相对较大。沿海的许多经济技术开发区大多属于此类，其建设需要占用很多农用地，通常是经过征用手段将集体土地转为国有土地，土地划归开发区管委会管理。也有的开发区依托老城区开发，通过改造旧城区获得土地，其充分利用原有的基础设施和生活服务设施，这类开发区一般与母城连成一片，也往往容易造成城市用地规模的连绵扩张。此类开发区一般多为高新技术园区，如上海漕河径的新兴技术开发区、武汉经济技术开发区等。　

　凡此种种，各地开发区建设一般选择了类似城市新区或新兴工业基地的建设方式，是一种外延式的扩张。　

   2、一般由政府组织开发整理后向企业提供熟地

    开发区在创办之初，一般都是先成立一个具有政府职能的开发区管委会和一个负责基础建设任务的开发区总公司。管委会将利用贷款廉价征用的土地或无偿划拨而得的土地，承包给开发区总公司，进行基础设施建设，实现“三通一平”或“七通一平”，把“生地”开发整理成“熟地”，然后管委会把“熟地”出让给企业。　

   3、开发区用地闲置浪费严重　

     1992年以来，全国各地兴办开发区的热情很高，有的地方不顾实际条件，开发区越办越多，范围越划越大，出现了一轰而起现象。甚至有些连基本交通、通讯都不具备的县乡也竟相办起了开发区，出现主观愿望与开发基础设施之间不相适应矛盾。在1993—1999年期间，河南省信阳地区新创办了各类开发区达20个，总面积竟达113平方公里，与该地区引资实力相差甚远，一半以上土地利用效率低，部分土地至今闲置未用，造成土地的巨大浪费。成都市的11个开发区的用地规模普遍都在5平方公里以上，最大的达21.6平方公里，开发区的规划总面积共达105.7平方公里，比同时期成都市区的建成区面积还要大。类似上海、天津、青岛、苏州、昆山等地由于开发区建设而在很短时间内城市用地规模增长一倍甚至数倍的例子屡见不鲜。

　当前开发区土地利用过程中，有的开发区由于规模面积过大，点多分散，相对资金投入不足，导致土地闲置；有的开发区区位不理想，招商引资困难，无资金开发；有的开发区投资商只炒地皮，不投资开发；也有的投资商开发资金不足或中途拆资，开发区建设停滞。这些都致使开发区大量土地处于闲置撂荒状态。据国土资源部初步调查，在全国省级以上900余家开发区中，国家批准规划的近20000平方公里开发区，已开发面积仅占规划总面积的13.51%，土地闲置现象十分严重。　

　4、开发区规划和布局缺乏科学性，园区之间关联性不强

    据统计，目前全国己有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到67.4%，地方众多自办开发区不顾自身的实际情况和条件，往往“大规模、高起点”开发，缺乏切合实际的可行性规划论证，往往仅找到几个项目后就大肆圈地，挂起开发区牌子，后续开发得不到保障。同时区域内部各自为政也导致开发区低水平重复建设，不仅土地资源浪费巨大，而且还导致开发区之间无序竞争，降低开发标准，影响整体引资质量。　

    在发展产业方面，由于地方自办开发区多，开发区在进区项目上的审批权有限，地方一般优先选择本身有审批权限的项目，内部开发区缺乏统一规划布局和协调，导致了开发区之间争先发展各种产业，特别是争先发展电子信息、生物制药、新材料等新兴的产业，开发区之间产品和产业结构雷同，无法形成自己特有的产业和产品结构，步入恶性竞争。在这过程中土地利用表现为土地供给跟着项目走，土地利用规划没有起到引导产业布局和筛选项目进园的作用。　

   5、以低廉地价为首推优惠政策，园区之间相互压低地价

     开发区过滥导致招商引资恶性竞争，迫使开发区在各种优惠政策上做文章。各地开发区为吸引外资，竞相压价，突破国家土地、税收法规及相关政策，在地价、税收等方面推出一系列地方性优惠政策，有的地方干脆提出免收土地出让费。许多开发区不惜任何代价见资就引，却没有考虑到这些投资是否适合自身的类型，最终导致大量国有土地资产的流失。

     即使在开发效益较好的开发区，由于旱期开发区建设起步默许企业“圈地”，那些早先进入园区的企业圈占大量上地，致使后进企业无地可用，这种现象在经济发达地区较为普遍。低廉地价导致工业“圈地”的另一个后果是为早先进入园区的企业提供炒地皮机会。　

  6、整体土地开发效益有待提高

    据初步统计，全国各级各类开发区平均规划面积达131平方公里左右，但土地开发利用效益普遍偏低。例如，湖南省60个省级以上开发区，除2个国家级开发区外，其余省级开发区开发业绩均不尽人意，其注册企业平均约百家，累计完成投资平均不过3亿元，完成工业产值不足115亿元，实现利税不到2000-3000万元及出口创汇小于200万美元，远低于工业发达国家和地区的平均水平。　

　据了解，即使在被称为苏州“集约用地典范”的昆山出口加工区，共计2.86平方公里，首期1.86平方公里，目前吸引总投资8.2亿美元，平均投资为55.3万美元/亩，苏州工业园区的平均水平是36万美元/亩，而法国的开发区平均水平是60万美元/亩，新加坡、台湾等地均在100万美元/亩。

    有关部门对1999年以来全国76家新建开发区的统计显示，园区内每公顷平均投资仅为34万元人民币，产值不到13万元，而在我国的城镇以及独立工矿区用地平均产出为100万元人民币每公顷。开发区的土地投资率实际上已经远低于国家目前建设用地的平均水平。　

二、开发区用地无序扩张的成因　

　1、地方政府以土地作为原始资本积累手段直接导致土地无序扩张

     在开发区建设初始阶段，地方政府往往依靠增加自然资源性生产要素投入替代其他生产要素来实现资本积累，土地相对与其他投入要素丰富，圈占大量土地以使开发区能够以土地为初始积累资本，通过这种手段进行滚动式开发，开发区得以迅速发展，廉价土地供应对开发区发展起到功不可没的作用，也是我国开发区能吸引大量外资投资的一个重要原因。有学者估算，改革开放后20年内，国家通过低价征地获得了超过20000亿元的资本为工业的发展提供资本积累，开发区低廉价格的土地供应减轻了企业的负担，降低了工业产品的成本，提高了产品的市场竞争力，为企业的不断积累扩大再生产提供支撑。企业发展的同时也带动地方经济发展，增强地方经济财力。　

　对于地方来说，低廉地价往往成为经济发展的推动器。同时开发区大都通过征用手段获取土地，成本低，通过增加土地资源投入，粗放式开发往往成为开发区起步建设的唯一方式。　　

　2、管理政策缺乏严肃性，权威性和长效性

     1993年以来，虽然国家陆续对全国各类开发区进行整顿和清理，关闭了一批不合格的开发区，并加强了对新设立开发区的审批。但是，各地为了追求在吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的利益，仍然采取各种方式在沿高速路两侧、市区边缘、原有的开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区。开发区过多过滥的问题一直存在，尤其是一些省级以下部门越权审批，造成一些开发区占用耕地过多、税收流失、效益亏损等问题。在情理整顿过程中，国家也颁布了一些规范条例，但清理整顿过后，违规建设开发区现象“死灰复燃”，政策实施只起到阶段性管理作用。　

三、加强开发区土地利用管理对策　　

　1、土地开发应以追求产出效益最大化为目标

　集约高效利用土地，提高单位面积产出，对于人均土地资源相对匮乏的我国来说，具有特殊重要的意义。以极为有限的土地为基本载体进行建设的开发区，土地将逐渐成为开发区最为稀缺的资源。近年来全国不少地方建设用地告急，有限的土地逐渐成为许多地方经济发展的最大瓶颈。　

　有限的土地资源要求开发区建设要最大限度地提高单位面积的利用效率，把用地数量与投资密度、科技含量、土地产出率综合考虑，从招商的源头入手，吸引占地少、技术含量高、附加值高的项目实际上土地资源较为紧张的地区己经开始有限制性地选取项目进园。如浙江临安省级经济开发区在企业投资规模和产出上，明确了入园企业每亩50万元-8万元固定资产投入、年产出150万元-250万元的硬性指标（特色园区固定资产投入为每亩30万元-50万元，投入产出比要求在1/3以上）。苏州昆山市从2001年开始实施“5432”集约用地新标准，即每亩土地投资额出口加工区不得低于50万元，国家级经济技术开发区不得低于40万美元，省部级开发区不得低于30万美元，各镇经济技术配套区不得低于20万美元。　

　随着经济总量上升和产业结构提升，开发区经济发展将从以粗放型为主转向以集约型为主、从以速度为主转向以效益为主、从以总量为主转向以结构为主、从以量的扩张为主转向以质的提高为主转变，土地利用将从粗放外延式开发转向集约内涵式开发，坚持区域开发与功能开发并重，提高土地利用效率。目前，在基础设施基本配套、建设土地己经具有一定规模的条件下，开发区必须转到充分利用现有条件的内涵式发展道路上来，对现有的工业厂房和基础设施尚未充分发挥作用的，应进一步挖掘其利用潜力。　

  2、整合开发区，促使区域土地资源优化利用

     在经济全球化的影响下，我国开发区不可能按照统一模式发展，但是开发区建设也要讲究规模效应。针对目前各级各类开发区过多过滥的现实，必须整合结构雷同、经济功能相似、.规模偏小的各类开发区，减少重复建设和资源浪费，避免恶性竞争。　

    整合开发区应以区域经济社会发展总体规划为指导，以国家级开发区为龙头，在空间上重新谋划产业布局和产业分工，实施错位发展战略，形成联动互补态势，使开发区之间建立功能配套区和产业分区。当前妨碍各开发区形成整体联动格局的重要原因之一，是各开发区分属不同的行政区域和利益主体，地方存在“诸侯经济”，在全球经济一体化的宏观背景下，没有理由囿于行政壁垒和地方主义，相反，区域内各开发区应确立区域经济一盘棋的大局意识。通过整合，可尝试使用大开发区的概念，对区域辖区内各开发区进行整体规划、整体包装，实行统一组合招商，试行相互间以项目为纽带的参股经营，实现联动开发。　

    江苏省江阴市和靖江市分别位于长江南、北岸，两市在经济发展上存在较大差距，从 “优势互补，共同发展，市场运作，各得其所”出发，江阴市在土地资源和岸线资源相对还较为丰富的靖江市建立了园区，江阴口岸管理区延伸至靖江岸线，靖江港作为江阴组合港，共享一类开发口岸资源，由政府推动，市场运作，封闭运行，滚动开发，整合了两市资源，成为了园区资源整合的典范。

  3、加强宏观调控与中观管理，实现有序开发

    开发区的设立必须从全盘的角度和战略的眼光，既要考虑国家宏观产业政策的调整发 展趋势，又要分析当地及周围地区产业集聚和发展的特征和需要，经过系统科学、严格规范的考察论证后，坚持国家和省两级审批制度。

     从实践来看，地方政府土地管理权限下放到开发区，从而使开发区土地利用处于无序　扩张状态。开发区用地应该同城市用地统一规划、统一征用、统一供地、统一管理。需要在各类开发园区设立土地行政管理部门的，应当由市政府土地行政主管部门垂直管理。　

    为促使开发区有序开发，国家应组织有关专家制定全国开发区发展战略规划，遵循“控制数量、提高质量、优化结构”的原则，对国家级开发区尤其要加强宏观指导，使各区之间加强必要的协调与沟通。省级政府应该协调好区域内部以及区域之间的发展规划，使得开发区建设与本地区资源、工业基础、产业结构、教育科研水平相适应，形成各具特色、优势互补的区域开发区群

四、开发区用地有待深入研究的两个问题　

1、建立合理的开发区地价体系

    开发区从征地到整理，至少要实现“三通一平”，这需要投入很大成本。但是开发区地价非常优惠，开发区在土地开发上愿意“亏本”的一个原因是地方政府看重企业投产后所产生的效益，关心的是来自企业的税收，以及企业为当地社会提供就业岗位等。无可否定开发区建设对我国经济社会发展起到了很好的示范、辐射作用，有力地带动了地方乃至国家的经济发展。但一味地长期依赖优惠政策吸引投资对于人均资源相对匮乏的我国来说显然是不可持续的，开发区是否不分发展阶段地采取低地价供地政策是应该进行衡量一番了。　

    企业投资、国际产业转移选址要对投资成本多方面比较，包括自然资源原料价格、劳动力价格、土地价格、消费市场、投资环境、竞争优势等，随着经济社会的进步，我国开发区是否还需要沿用各种优惠政策来吸引投资，在影响资本投资决策的众多因索中，地价成本变化对资本在我国的投资影响程度，国内整体提高地价是否对吸引投资将产生消极作用，这些值得研究。

    对于开发区初始发展阶段，开发区采取低地价提高竞争力得以吸引投资是一种可取的策略，但是随着开发区规模效应、集聚能力逐渐增强，开发区走向集约化开发，相应开发区地价应该随之上升。在开发区建设过程，各地纷纷实施优惠政策的一个原因是来自于引资的竞争，这种竞争一是来自国家、地区之间吸引国际资本投资竞争；二是一个国家内部不同区域之间的竞争，如国内珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区不同经济圈之间的竞争；三是区域内部开发区之间竞争。来自国际的竞争，应该通过比较研究国际投资成本，确定我国合理引进外资优惠政策；对国内竞争，需要宏观协调。对此，国家应通过比较国际投资竞争力，提出对我国整体地价水平的指导，同时强制实行不同区域之间有所差异的一级土地市场土地供给指导价格，提高国有土地资产收益。　

2、通过盘活存量用地减轻增量扩张需求压力

    我国开发区建设在沿用外延式扩张模式的同时，大量存量土地被闲置、低效利用，当前经济的快速增长要求投入更多土地，给本来土地资源就非常紧张的我国带来了很大压力，开发区建设必须着重挖掘土地利用潜力。

    从开发区工业用地来看，早期的投资者占用了廉价优质土地资源，产业陈旧，效率不高，却始终不能迁徙，而新的投资所属产业先进，效率高，又没有适当的土地可以容纳，这种状况，在巴西、台湾地区和韩国的发展进程得到了印证。我国开发区正面临如何整合不同时期投资者的用地，如何利用好闲置土地、盘活存量土地和提高土地利用率的严峻课题。

    由于历史原因以及开发区在发展过程中土地供给政策的非连续性，盘活开发区存量土地存在一定难度，要充分运用收回、收购、储备等手段，政府要适当让利，制定出多方所能接受的，符合市场运作机制的开发区土地二次配置政策，提高土地利用效率。