18亿亩耕地到底能不能保得住，怎么保住，必须要算细账。

    中国人民大学教授严金明指出，耕地减少的主要因素：一是建设占用，二是生态退耕，三是农业结构调整，还有一个就是灾毁。而增加无非就是开发整理和复垦。按照法律规定，建设占用耕地要“占一补一”，这一点做到了，耕地总量就不会因为建设占用而减少。从最近几年的统计数据看，生态退耕和农业结构调整是耕地减少最主要的原因，其次才是建设占用。

    对生态退耕，规划专家郑振源说：“从1996年到2005年，生态退耕平均一年退1100多万亩，占了耕地减少的60%。根据调查，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩，事实上1996年到2005年已经退了近1亿亩，意味着该退的都退完了。但是实地调查发现，陡坡耕地还是不少，原因在哪里？这表明已经退的1亿亩里面有的是基本农田，也就是一些地方把不该退的退了，该退的没有退下来。”

    对此，专家建议，既然生态退耕和农业结构调整是耕地减少的大头，在编制规划的时候，就应把开发整理补充耕地能到什么程度，建设用地大概是什么水平等用数据清清楚楚地摆出来，生态退耕该退多少，就可以进一步统筹考虑。

    更重要的是要改变目前供需平衡的思路，陆大道指出，传统的土地供给方式是各地要GDP，要城市化，就给他土地，这样计划式的供给永远也不够，也难以为继。能不能换一个角度考虑，做成一个政策引导性的规划？

    在他看来，如果是政策引导性规划就要分析各个地区、各个省的实际情况，包括各省目前的土地供需动态，还有多大潜力，未来城市化发展的前景如何等等，来确定土地供给的价格、机制和程序。通过对各个地区提出不同的政策，使用地门槛高起来，土地利用合理起来。

    “为什么不能规定，如果是城镇综合占地，达到人均70平方米(日本东京人均60平方米，香港是40平方米)，就不批地了”，陆大道建议采用这些指标来控制地方官员，“不要害怕这样做地方就发展不了，其实很多地方都有低效利用的城市空间，能够开辟新的发展道路。”

    胡存智提出，对于土地的功能也要重新认识。比如同一块地，既可以是耕地，也可以视为绿地，是有多重功能的。城市周边的水稻田并不仅是生产粮食，对生态保护的作用也是很大的，他认为今后在规划中可能要研究考虑土地的多重功能，以解决高度尖锐的人地矛盾。

    人们一直说耕地资源后备区，建设用地能不能有后备区？张凤荣认为，“将来建设必须要占的地还得给，规划应该提供一些能够去的区域，不是数量的问题，而是选址的问题。以前我们做规划就是划基本农田，这次修编也可以划工业园区，划城镇区域，就在建设用地后备资源里面划。当前应在评价的基础上确定这些区域来。”

    实际上，国土部门正在考虑，将未利用地作为将来建设用地的新空间。国外很多城市建在山坡上，而我国的城市建设往往是先占了好地，再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。与其占了耕地再去补，为什么不在未利用地上搞建设？我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分完全可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发用来搞建设。

    保住18亿亩耕地，这个压力不仅在中央政府、国土资源部，更主要的责任应在地方政府。国土资源部政策法规司有关人员指出，《土地管理法》明确耕地总量动态平衡的责任是在省里，各省保证行政区内的耕地总量不减少。所以，这就有个中央政府和地方政府的责任如何划清的问题，不是国土资源部煞费苦心地要保18亿亩耕地，而是地方政府本身就有这个责任。

    重要的问题是中央和地方的责权划分，国务院发展研究中心研究员林家彬认为，土地管理中的很多问题都出在中央与地方政府之间责权划分不清。说土地是国家所有，具体的所有权怎么体现，哪一级政府都觉得有权来行使，哪一个部门都觉得有权行使，但是在利益分配责任上，却相当模糊。

节约集约用地是惟一途径

    确保18亿亩耕地红线，推进节约集约用地，是惟一途径。

    有研究表明，当前我国的土地利用中，存在20%到30%的水分(也就是土地利用粗放和浪费的比例)。

    郑振源指出，造成土地利用粗放和浪费的原因主要是，地方政府竞争性的招商引资和分灶吃饭的财政制度以及低价征地，高价出让，以地生财的模式，最根本的是低成本的土地供给。

    “要把建设占用耕地规模压下来，必须进行相应的制度改革。”郑振源认为，“多要地就得多花钱，要好地就得花更多的钱，这样大家就会主动考虑如何节约用地，才能促使用地单位节约用地。不进行市场化改革，达不到节约用地的目的。只有市场化才能提高土地的利用效率。”

    国土资源部有关业务司负责人指出，推行节约集约用地，真正起作用的是价值规律以及政府职能的转变，其他的都是权宜之计。

    北京市国土资源局副局长张维提出，应该关注建设用地再利用的周期，很多建设用地是可以再利用的，但不同土地的再利用周期和强度不一样。他认为，应该将盘活存量和新增占地的成本进行比对。北京已经作过这样的分析，将一个工厂存量土地的置换，与在厂子周边征用农用地的补偿成本进行对比，“我们算过，有可能搬一个厂子成本更低。”

    保住18亿亩耕地必须建立利益机制，应充分调动农民的积极性，而不只是政府的积极性。有专家提出，修编规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。例如，基本农田为什么地方政府不愿意划？老百姓也不愿意划？从老百姓的角度考虑也有道理，把耕地划成基本农田，然后就有了各种限制，不许种果树，不让盖房子，但却没有什么好处。权利和义务是相等的，规划不能只是强调限制。
　　
    北京大学教授林坚提出，要尽快树立资源资产并重的观念。他认为，对土地本身来说，其资产的属性也是非常重要的。尤其是 物权法通过以后，如何衡量和量化土地本身的资产属性，并将它纳入整个已有的资源保护体系中去，是这一轮土地利用规划有别于其他规划的地方。

    城市发展是建设占用耕地的最主要因素，一位长期从事城市规划工作的专家介绍，建设部曾经设了标准，城市人均用地有一个从60平方米到120平方米的幅度，分了四档。如果现状是人均用地60平方米，在新编规划时只能在这个幅度里面提高，最多提到人均75平方米；如果现状是76平方米到78平方米，顶多提到90平方米。问题是，不知道从什么时候这一标准变成人均用地100平方米了。这个标准既不符合土地资源保护的要求，也不符合城镇发展实际。

    陆大道指出，目前各地做规划愿意参照的指标多是土地资源比较多的国家的指标，密度低，绿地大，环境好，生活质量好，似乎这才是现代化城市的标准。

    “对集体建设用地，放之过宽，没有具体的标准，这次在规划修编中应该明确提出来。比如说农村的居住点的升级改造，虽然不进城市，也得有一个标准。”有专家指出，“还有产业用地，没有标准更是无从监管”。

    此外，陈百明指出，集约用地在规划修编里面究竟如何体现？土地利用的集约度是多少，如何衡量？需要建立一套指标体系。而且，不同的地区，不同的城市，指标是不一样的。”

    陆大道建议，要用具体行业的控制指标来支撑各省总的用地指标。比如说，修高速公路要论证。这个省的高速公路密度达到多少了，运量达到多少了。没有达到运量的，就不应该再批建高速公路。

    对地方来说，解决尖锐的用地矛盾，也只有节约集约用地这一条途径，胡存智明确表示，“各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决，这是全国一盘棋的考虑”。