“一块钱”破解耕地保护难

平阴县建立村级土地管理信息员制度形成耕地保护长效机制的做法

平阴县位于济南市西南部，辖6镇1乡1个办事处，346个行政村，36万人，是泉城的“西大门”。全县总面积827平方公里，耕地面积47.92万亩，基本农田保护面积42.68万亩，人均耕地1.3亩，地形地貌素有“六山三滩一平原”之称。随着经济社会的快速发展，土地管理的任务越来越重，耕地保护的压力越来越大，“保护难、难保护”成为各级国土资源管理部门普遍遇到的一大“心病”。2003年以来，我县积极探索贯彻落实耕地保护这一基本国策与基层执法的切入点和结合点，逐步建立完善了村级土地管理信息员制度，推行“一村一名信息员，每人每天一块钱，时时处处有人管”的办法，依靠农民群众破解了耕地保护“老大难”问题，为纵深推进国土资源保护工作提供了有益借鉴。

一、困惑——耕地保护长期处于尴尬局面

    胡锦涛总书记多次强调，要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，“落实最严格的耕地保护制度”。温家宝总理也明确指出：“我国是一个人口多、耕地少的国家，在相当长的时期，人口增加、耕地减少的基本趋势难以改变，必须把保护耕地作为一项关系国计民生和国家可持续发展的大事来抓，任何时候都不能放松。”这是党中央从国家和民族发展全局上做出的战略决策。把中央严格保护土地的决策不折不扣地落实到基层，任务光荣而艰巨，但从现实情况看，工作中遇到不少阻力和困惑，主要表现为以下三点：

    困惑一：保护耕地与保障发展关系难处理，耕地保护工作“不好办”。发展是硬道理，耕地特别是基本农田保护是“高压线”。土地资源管理职能要由地方国土资源部门来具体执行，土地利用“既要吃饭，又要发展”的原则，决定了基层国土资源部门长期处于地方政府和上级部门不同工作目标要求的聚焦点上。一方面，国土资源部门受上级部门的领导，按照核定的用地计划和耕地保护指标，安排建设用地，保护补充耕地；另一方面，国土资源部门还要按照地方经济社会发展实际需要，保障各类建设用地。保障发展是社会进步的必然要求，保护

耕地目的是为了保障国民经济更好的长远发展。二者对立统一，不可偏废。前者做不好，作为国土资源管理部门就是失职、渎职；后者做不好，一味地去强调保护，就不能保障当地经济社会又好又快发展。怎么做到既能保护耕地不违法，又能保障发展不误事，这就像悬在高空走钢丝，不动不行，进退两难，必须保持左右平衡，做到统筹兼顾。从事国土资源管理工作的同志普遍感受：“耕地保护工作不好办”！

    困惑二：地方保护和行政干预普遍存在，耕地保护执法难“不敢办”。各级党委政府肩负着发展一方经济，建设一方文明，保护一方平安的重要职责。城镇建设规模的大小，引进新上项目的多少，都容易导致地方党委政府在处理促进发展与保护耕地的关系时有先后之分、轻重之别，再加上先发展后规范、先上车后买票等观念一度盛行，也不同程度地给急功近利的发展冲动行为找到了借口和推辞。在经济发展和建设用地上，地方党委政府往往先是给国土资源部门压担子，多向上争取建设用地指标；然后搞“中立”，对一些尚未办、不能按正常程序办理的建设用地，采取默认态度；对形成事实的违法违规用地进行查处时，地方党委政府又会出面进行调停和干预，把“救火”的任务压给地方国土资源部门，责成去完成不可能完成的任务。因此，要想做好耕地保护工作，土地执法监察工作很难落实到位，违法查处也会无功而返、难有作为。

    困惑三：农村违法占地面广量大，耕地保护工作“没法办”。我国农村面广量大，情况复杂，农民整体素质参差不齐，法制意识比较淡薄，对土地所有关系和使用的认识往往停留在小农经济阶段，随意性较强，攀比心理浓厚，违法占地尤其是乱占宅基地现象比较突出，查处难度和成本都非常大。过去我们常说:“农村两个大难事，计划生育宅基地”。目前，农村乱占宅基地已成为耕地保护问题和矛盾的多发区。究其原因，我们分析认为主要有三条：一是农民群众普遍存有法不责众的侥幸心理，认为在本乡本土占地盖房子是老辈子的规矩和惯例，犯不了什么大事，即使国土管理部门发现进行查处，由于涉及村户较多也很难处理。新的土地管理法又与农村群众传统习惯有较大反差，尽管多年来我们注重加强了政策法规宣传教育力度，但很难在短时间内扭转多数农民群众的思维定式；二是农民承担风险的能力较弱，

多数是攒了半辈子钱甚至借钱给孩子成家盖新房，房子盖成也就意味着生米煮成了熟饭，违法占地信息和执法查处的滞后性，使执法手段非常脆弱，采取拆墙扒房等措施，既容易给老百姓带来巨大损失，又容易激化矛盾；三是专职执法监察队伍力量相对薄弱，由于新老宅基地遗留问题多，矛盾比较复杂，很难在短期内规范完善起来。有些村干部更是不愿得罪人，对一些违法占地行为见怪不怪，甚至树立“只要有钱赚，没有耕地也能吃饭”的错误思想，大手大脚地破坏耕地或基本农田搞建设，导致村级破坏耕地现象大量存在，执法人员难以做到日夜监管。就拿平阴来讲，346个行政村，近10万户农民，40多万亩耕地，靠十几人的执法监察队伍勉为其难，疲于应付。

二、探索——耕地保护逐步走出困境

    在实践中，我们认识到：耕地保护难，难就难在监管不得法上。为此，围绕破解耕地保护难，我们在监管环节进行了长期不懈地探索，主要经历了三个阶段：

    第一个阶段，从1989年开始，首先设立了编制5人的执法监察科，2001年又在此基础上进行了新的加强，成立了副科级的国土资源执法大队，抽调了10名年富力强、素质较高的人员充实到执法队伍，配备了车辆、摄像机等办案设备，并进行了统一着装。执法队伍一开始发挥了一定的威慑作用，但伴随着经济社会的快速发展，违法违规占地现象日益凸显，执法查处案件“按下葫芦起来瓢”，让人感到“手大捂不过天”，捉肘见襟，力不从心。

    第二个阶段，从2002年开始，我们在加强执法队伍建设的同时，推行了下派“联络员”制度。先后从局机关抽调10多名年轻同志下派到各乡镇国土所，目的是一方面积极参与熟悉基层业务，尽快锻炼提高；另一方面是协助做好基层土地管理工作，发现并及时举报各类违法用地行为。这一招开始也很奏效，乡镇国土所人员在联络员的监督下，都能够做到严格执法、依法行政，违法占地案件一度呈下降趋势。但是，这种监督慢慢受到乡镇地方政府和基层所的抵触，一些联络员逐步感觉受到冷落甚至有意识的排挤，有时还影响到县局和乡镇所的关系。这一制度的失败，把我们的目光引向了耕地保护的最前沿，激发着我们找到了耕地保护的“软肋”所在。

    第三个阶段，从2003年开始，我们在深入调研分析的基础上，决定从耕地保护最薄弱、最基层的村级入手，摸索建立了村级土地管理信息员制度。基本做法就是在全县346个行政村每村聘任一名土地管理信息员，每人每天补助一元钱，有偿搜集基层信息，并注重通过严格选聘、加强培训、明确职责、考核奖惩，不断加强村级土地管理信息员队伍的规范化、制度化、经常化建设，真正形成耕地保护的长效机制。具体工作中，我们建立完善了四项制度，注重发挥了村级土地管理信息员队伍的四个作用。

    四项制度：一是严格选聘。实行公开招选、村委推荐、乡镇考察、县局备案“四步”工作制，通过层层筛选，每个行政村确定一名思想素质好、协调能力强、有较强责任心、有一定群众基础、热爱耕地保护事业的信息员，选聘对象优先考虑那些村里的老党员、离退休干部、退伍军人和村两委干部等有一定工作基础的村民，颁发了《村级土地管理信息员聘书》，统一进行备案。二是定期培训。每半年对全县346名信息员进行一次系统培训，组织他们学习国土资源法律法规，及时掌握新形势、新任务要求下的耕地保护任务；乡镇所每季度召开一次信息员座谈会，传达国土资源工作新精神、新要求，及时了解掌握信息员的思想状况和耕地保护现状，确保有的放矢、对症下药、帮助提高。三是界定职责。明确了信息员队伍“四项”职责，即宣传土地和矿产资源管理、耕地特别是基本农田保护等国土资源管理政策法规、基本知识；协助做好耕地管理，每周必须对所在村的耕地进行3次以上巡查，及时阻止并报告违法占用耕地、破坏基本农田、涉及国土资源集体访、越级访等行为；协助做好国土资源日常巡查、监督、调处等工作，及时反映基层对国土资源管理等工作的意见和建议。县局公布了举报电话，公布了耕保科长、监察科长和执法队长的手机号码，确保联系畅通。另外，

我们还对信息员举报信息进行严格保密，坚决保护其人身安全。四是考核奖惩。采取每天补助一元钱的办法，每年年终从培训出勤率、工作制度落实、土地违法行为直至报告率、土地纠纷及信访处理等几个方面进行百分制考评，设三个积分档次：90分以上为一档，全额发放补助；90分—70分核减60元补助；70分—60分核减120元补助。村里有违法用地现象不制止、不上报、耕地破坏严重的为不及格，扣发全部补助并进行批评教育，连续两年不及格的予以解聘。每年核减和扣发的补助款，全部奖励给考评100分的信息员。4年来，我县已有67名信息员被扣减补助，13名信息员被解除聘约，起到了较好地鞭策作用。

    四个作用：一是信息通联。信息员都是土生土长的本地人，对本村土地利用状况十分熟悉，能够做到“全天候”监控，及时发现破坏耕地等违法用地行为，能够以第一时间进行制止，即使不能制止的，也能在第一时间把信息迅速反映给执法监察人员，确保把各种违法行为消灭在萌芽状态、初始状态。2005年11月12日，已是傍晚，玫瑰镇刘店村信息员刘茂文打来电话，反映村民刘某有用挖掘机在该村麦田里趁黑盗土的动向，执法人员迅速出击，在刘茂文用手机现场指挥下，将正在给砖厂盗挖红土的刘某抓了个正着。像刘店村一样，平阴县每年查处制止的案件中，八成以上的来自信息员举报，其他的也多是信息员协助查找线索，确保了执法到位。二是政策宣传。在广大农村，仅仅靠“墙上几条标语、地头几块标志”很难起到保护耕地的作用，信息员利用集中培训所学的业务知识，在茶余饭后、田间地头现身说法，向村民宣传国土资源法律法规，群众易于接受。三是纠纷调解。村级信息员不只反馈信息、宣传政策，遇到因地产生的矛盾，还会现场调解，及时化解矛盾，基本实现了“一般矛盾不出村，重大纠纷不出镇”。2004年9月，东阿镇乔楼村的史某和张某因为宅基地问题而闹翻了脸，史某的儿子要结婚盖房向外超占3米，影响了邻居张某的出行，史某认为那3米曾经是自家的老宅，自己建房合乎天理。眼看两家就要大动干戈。该村信息员及时赶到现场，向史某讲明了《土地管理法》中关于宅基地的规定，经过耐心细致地劝说，最后史某自动退回了超占的宅基地，并向张某道了歉，两家也因此和好如初。据统计，平阴每年由信息员处理的大小矛盾纠纷就有近千起，有95%的矛盾纠纷不出村镇、就地化解，有力维护了农村稳定。四是业务协助。基层国土所力量单薄，每个乡镇所只有4—8名的人员编制，管

辖范围却有40—70平方公里，甚至上百平方公里，平均每个乡镇所管理近50个村的土地管理业务，担负着规划用地、登记发证、征地拆迁等大量国土资源基础工作，缺乏人手。建立村级土地管理信息员队伍后，基层国土所都把信息员当成工作助理员，既提高了信息员业务能力，又确保了各项工作落实到位。近年来，在拆迁合并村庄、减少空心村数量、控制新占耕地、农村土地集约节约利用等工作中，信息员都提出了许多切实可行的建议和措施。过去李沟乡南毛峪生产生活条件较差，群众吃水都成问题。该村信息员建议县局在那里实施一个土地整理项目，我们在多方论证后，在该区域上报实施了一个市级土地整理项目，不仅新增了558亩耕地，还修建了8个蓄水池、10公里田间道路、1.1万米排水沟、4眼机井，一举改善了南毛峪的村容村貌，并结束了邻近2个村到外村买水吃的历史，村民们敲锣打鼓地给县局送锦旗、表谢意。

    通过建立村级土地管理信息员制度，目前全县基本实现了农村耕地保护管理问题“早发现、快处置、零信访、零发案”。初步成效体现在“两低两高”上：“两低”，即农村违法用地数量明显降低和涉地信访数量明显降低。据统计，2002年全县违法用地案件中村级违法用地占90%，2004年村级违法用地降到了40%，到2006年村级违法用地数量只占不到20%，3年下降了70%。4年来，县国土资源局没有拆除过老百姓一间房子，农村涉地信访数量也由2003年的36件降到去年的3件，没有出现一起集体访、越级访案件。“两高”，即广大农村干部群众的懂法用法意识明显提高，耕地资源保护水平明显提高。广大农民群众普遍能够做到依法用地，自觉保护基本农田；村级土地管理信息员队伍的建立，实现了执法监察队伍关口前移，形成了“横向到边、纵向到底”的“县、乡、村”耕地保护三级网络，连续六年被省厅评为“全省国土资源执法模范县”。

三、启示——尊重农民主体地位开创国土资源工作的多赢局面

    中国农民问题的核心是土地问题。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，农民是耕地保护的直接受益者，是基本农田的忠诚守护者，对耕地保护最有发言权、最有说服力、最有真感情。建立村级土地管理信息员队伍，实现耕地保护工作长效发展的生动实践，给我们带来了深刻的启示，主要有以下三点：

    一是尊重农民群众的主体地位，是做好耕地保护工作的基本前提。农民作为耕地使用者，自然拥有保护资源的内在动力。我们通过从农民群众中选聘土地管理信息员，大大激发了基层群众的自觉性和积极性，明确恢复了农民群众资源保护第一人的本色，尊重了农民作为保护人的主体地位，实现了农民群众由“被监管”到“我要管”的重大转变。

    二是广泛接受农民群众监督，是做好耕地保护工作的坚实基础。“群众的眼睛是雪亮的”。我们通过建立完善信息员制度，发动农民群众直接举报违法占地行为，自觉接受农民群众对国土资源执法监察工作的监督，实现了由执法人员唱“独角戏”到执法人员、信息员、广大农民群众参与“大合唱”的根本转变。上有国家“实行最严格的耕地保护制度”这把“尚方宝剑”，下有广大基层干部群众的参与支持，我们感到国土资源执法监察工作底气更足了，靠山更强了，执法环境更有利了。同时，在土地开发整理等涉及群众利益的工作中，我们积极引导信息员参与到立项、论证、施工、验收等各个环节，通过发挥群众监督作用，确保了耕地补充数量不含水份、质量符合标准。建立村级土地管理信息员制度，某种程度上可以说是村民自治模式在国土资源保护工作中的一次生动实践。

    三是调动农民群众保护耕地的积极性，是推进国土资源各项工作深入开展的重要保障。实行每天每人补助一块钱的信息员制度，346名信息员每年花费为12.6万元，以前仅靠专门执法队伍，即便是3天把全县基本农田巡查一遍，加上申请法院执行、下达处罚决定等执法程序，全县每年的车辆、误餐补助等花费就有近30万元，执法效果不好还不说，还容易在社会上造成执法人员“吃拿卡要”恶劣影响。信息员制度花钱不到原来的一半，却极大地调动了农民参与支持耕地保护工作的热情，实现了24小时全天候巡查，真正是“‘一块钱’破解了耕地保护难”。

    “为民忧者，民亦忧其忧”。近年来在全社会的参与支持下，我们以科学发展观统揽全局，按照服务发展、服务大局、服务群众的要求，立足自身职能，大力推进了土地开发整理、破损山体恢复治理、荒山保护性开发、矿山整顿规范、空心村综合改造、土地市场制度创新、“优化环境优质服务”创建、“千题知识问答”、政策法规宣传教育、国土资源系统规范化建设等“十大行动”。上为党委政府分忧，下为广大群众解愁，多做维护群众利益的事，多做群众满意的事，进一步提高了在党委政府心目中的满意度、在广大群众中的可信度、在社会上的公认度。目前，全县累计完成破损山体治理恢复面积112万平方米，旧村改造36个，实施土地开发整理项目106个，项目总面积13.93万亩，新增耕地2.64万亩，连续七年超额实现“占补平衡”，先后被授予“全国基本农田保护工作先进单位”、“全国地籍管理百强县”、“全国国土资源管理系统先进单位”等荣誉称号，连续三年被命名为“省级文明机关”，开创了平阴国土资源管理工作的崭新局面。


二00七年三月十日