基层耕地保护难的成因及对策

基层是耕地保护政策的最直接的执行者，国家的耕地保护政策能否不折不扣地贯彻落实到位，基层起着决定性的作用。但在现阶段，由于种种原因，基层耕地保护的难度较大，形势相当严峻。

　　成因剖析

　　基层政府领导的耕地保护意识没有完全确立。在发展经济与保护资源这一对关系中，人们耳熟能详的是“发展是硬道理”，而保护、节约资源的“硬道理”，却往往被忽略。耕地保护问题，上层虽然要求严格，基层却往往不以为然。一方面，一些基层领导对本地的耕地资源基本情况以及省情和国情认识不够深刻，认为全国耕地“家大业大”，“浪费点没啥”，甚至认为耕地保护“阻碍发展”。另一方面，投资者抓住地方政府急于招商引资、急于发展经济的心理，想方设法多占地，侵占耕地“理直气壮”。再者，尽管国家取消了农业税费，农民的种田积极性和耕地保护意识有了很大提高，但由于农业的比较利益低，耕地承包经营规模散而小，农村剩余劳动力外出流动务工的收入已经远远超过在家固定种田的收入，耕地在事实上已经不是多数农民赖以生存的唯一生产资料，因此，从某种程度上说，耕地的有与无、增与减，农民关注的程度并不大。

行政手段配置土地资源普遍存在。在耕地向非农用地、集体土地向国有土地的转变中，基层政府本应负起责任，按照宏观政策要求和市场规则配置土地资源，但现实中，基层政府却大都采用行政手段，“灵活变通”、“突破瓶颈”，以取得最大的土地收益为目标，以争取到更多的用地指标为荣耀。在行政配置土地资源上走两个极端：第一是为了取得尽可能多的土地收益高价卖地、多卖地。现行“三七”分成新增建设用地土地有偿使用费的分配机制使地方政府获得了绝大部分的新增土地收益，土地收益成为事实上的地方“第二财政”，从而刺激了地方为高收益而卖地。第二是低收益、甚至零收益卖地。对于工业用地、营利性的公益事业用地、非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，在较大程度上排斥了市场规则，政府定价较为普遍，以招商引资为名，以协议的方式低价供地、零地价供地，甚至有的还实行无偿划拨供地。由于耕地价值、造地成本被低估甚至被忽略，导致项目低代价圈地。

　　农地上的权利受到排斥。我国的农村土地产权比较模糊，与国有土地的各项权能相比，存在着法律上和事实上的不平等。在法律上，集体土地所有权是一种不完整的物权，各项权能受到国家的严格控制，没有最终的处分权，现行法律也没有明确规定集体土地所有权的产权代表与地位。事实上，基层政府在农用地转用、土地征收等过程中基本排斥了耕地所有权人和承包经营权人的参与权，基本没有给耕地所有权人和承包经营权人商量的余地，集体土地所有权和“30年不变”的耕地承包经营权并没有得到一些政府的充分尊重。 

　　耕地保护政策存在瑕疵。土地利用总体规划是龙头，规划期限一般为15年，具有法律的权威性，执行的强制性。但因法律对规划修改的规定是原则性的，未明确哪些情形可以修改规划，哪些情形不可以修改规划，致使实际工作中遇到情况便可以随意修改规划。在某种意义上，已经不是按照评审通过的法定规划在实施规划，而是根据实施的需要在不断修改规划。每一轮的规划调整，就意味着建设用地的扩张，就意味着耕地的减少。土地利用年度计划是指令性的，但刚性有余而弹性不足，那些自己能够做到占补平衡、又确需用地的地区，由于解决不了指标问题，基层政府就只能默认未批先占，每隔一段时期会开口子，予以合法化，给耕地保护工作带来很大的冲击。自土地管理部门成立以来，每隔8年～10年，国家都要花费巨大的社会和经济成本治理土地市场秩序，其中对一些违法占地既成事实，也采取补办手续等予以合法性认可，使违法者占了便宜。另外，国家规定的占用耕地的三项补偿较低，造地成本、耕地价值严重低估，造成占用农村耕地的成本比盘活城市存量建设用地的成本低，用地者宁愿违法占用耕地而不愿盘活存量建设用地。

土地监督检查较为软弱，执法有障碍。虽然修订后的《土地管理法》将土地违法案件的行政执法权直接赋予了国土资源部门，但由于现实执法中政府领导经常干预，致使国土资源部门还不能顺利查处土地违法行为。同时，国土部门有时顾及到年终考评的名次等因素，在执法中产生畏难情绪，也难以有效遏制违法势头。执法多是对违法行为进行处罚，而很少追究相关责任人的责任，不能形成有效震慑力。此外，《土地管理法》未赋予国土资源部门行政强制执法权，对违法行为的查处，需要依靠法院等部门的力量。但在强制执行上，法院比较谨慎，往往国土部门申请了强制执行，法院却认为还不够妥当，造成国土资源部门的行政处罚决定无法执行到位，行政处罚决定书形同“空文”，不能有效惩处违法行为。

　　对策建议

　　完善法制机制，强化耕地保护教育。基层政府领导掌管着耕地的“生杀大权”，农民是耕地的“主人”，因此，耕地保护教育的重点要放在基层政府领导和农民身上。要建立长效教育机制，采取各种行之有效的方法，营造 “耕地保护、人人有责”的社会氛围。

　　同时，国家要着力推进和完善土地权利法制建设。按照“物权法定”的原则，兼顾历史、面对现实，合理设置土地权利体系，特别是集体土地的权利体系。对随着市场经济的深入发展而新出现的具备物权性质的土地财产关系，法律要及时确认，明确各项权能。

　　用科学手段保护耕地数量与质量。保护耕地，不仅要重数量，更要重质量。首先，要严格执行土地利用总体规划，科学界定可以修改土地利用总体规划的情形，禁止以调整规划之名，行占用耕地之实。其次，合理提高占用耕地成本，用市场经济规则调整各个层面对耕地的需求。第三，土地利用年度计划要略显弹性。土地利用实行计划管理的根本目的是保持耕地总量动态平衡、控制建设用地总量，对那些自己能够做到占补平衡、确需用地但又苦于没有指标的地区，“与其堵、不如疏”，应当允许适度追加指标或借用来年指标，这样既解决了用地问题，又达到了计划管理之目的,保证了经济发展。土地开发复垦整理补充耕地，不能简单地补数量，要在培植地力上下功夫。开展耕地质量评价，设计标准耕地的质量模型，占补耕地按与标准模型的系数比例实施。

集约用地，建立“绿色GDP”机制。要实现全国耕地保有量1.2亿公顷的目标，集约用地、和谐发展是必由之路。市场机制下如何保护耕地是一个新的课题，不能孤立片面地就保护说保护，要将其融入整个经济社会中去考虑。既要研究如何保持耕地总量动态平衡，又要研究人-地-环境-经济协调发展，不能再走以大量消耗耕地资源为代价的低效重复建设的老路。工业是最大的用地部门，要研究制定集约用地激励办法，引导经过孵化、具备一定条件的投资者向工业集中区转移，集聚发展。鼓励企业利用现有土地向空间要厂房，向场地要发展，最

大限度提高土地利用率。降低单位GDP的耕地消耗，树立“绿色GDP”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系。同时，要把对耕地的保护、项目的投资强度和单位面积的产出率等，作为基层政府和主要党政领导政绩考核的重要内容。

　　盘活存量土地，缓解耕地保护压力。出台盘活存量土地的激励措施，建立健全盘活国有存量建设用地机制，引导中小企业充分利用闲置土地。同时，应深入探讨集体建设用地入市流转机制，允许集体建设用地进入工业、交通等领域，显化集体土地的价值。

　　部门密切配合，强化土地综合执法。从横向看，土地执法涉及土地、纪检、公安、检察、法院等部门，其消极的一面就是存在部门扯皮，导致效率低下，土地违法案件查处不彻底，土地执法威慑力、震慑力不足。所以，应建立由土地、纪检、公安、检察、法院等部门参加的联合执法机构，或赋予土地行政主管部门一定的行政强制执行权，强化土地行政执法的力度与手段。从纵向看，土地违法案件一般多由当地国土资源部门查处，影响大的案件，上级部门一般也交给当地国土资源部门办理，这就难免使当地国土资源部门处于查处当地政府或平行部门的尴尬地位。在这种情况下，上级国土资源部门应当直接查处，避免当地国土资源部门的被动，或借助省级以下国土资源部门垂直管理的契机，给土地执法者换发区域执法为全省执法的执法证件，使土地执法监察人员能够在省内进行异地调查和处理。