入20世纪90年代以来，北京市城市空间结构发生了显著变化。一方面，土地和住房市场化政策带来工作地与居住地的逐渐分离，导致通勤人流的迅速上升，而城市的不断开放和劳动力市场化进程也带来流动人口的大规模增加，并进而对城市交通系统施加越来越大的压力；另一方面，近年来，特别是最近5年来，随着我国轿车工业的开放和迅速发展，轿车价格不断下降，大量轿车开始进入家庭，并直接渗入以自行车为主的城市交通体系，直接引发了我国各大城市，特别是北京等主要大都市面临的严重交通问题。

　　相当时期以来，北京市的城市交通问题成为社会各界关注的焦点。对北京城市交通所面临的困境，城市交通管理部门、许多专家、学者和乃至社会大众都提出了各种分析和解决方案。这些分析和方案为我们理解北京市的城市交通问题提供了宝贵的思路。但就目前城市政府已经采取和即将采取的措施来看，仍然具有相当的局限性，并不能够成为一个从根本上解决北京交通问题的完备、及时、有效率的方案，其主要原因在于：第一，目前已经和即将实施的主要措施，其侧重点是通过交通基础设施建设手段来增加交通硬件供给，同时通过引进智能交通管制措施等手段来改善交通软件。这些措施虽然能够在一定程度上缓解交通拥堵问题，但其是否会引起新的问题，是否在短期、中期和长期内能够真正取得效果，仍然需要进一步分析和考虑；第二，现有措施侧重考虑了城市交通基础设施和公共交通工具的供给，但仍然缺乏对交通需求的全面分析以及需求管理相应举措，也没有充分考虑城市交通设施供给成本，以及交通设施供给和各种交通工具需求之间的动态关系；第三，即使在公共交通工具和公交基础设施的供给方面，也主要是考虑了公共交通硬件设施的建设和配套，仍然缺乏对公交运营和管理体制的相应研究和改革方案，从而难以从体制上保证公交发展的真正落实。

　　一、北京市城市交通所面临的困境

　　从全世界的经验来看，当一个城市的经济高速发展、人均收入水平快速提高、城市人口大量增加之时，城市交通需求也将以极快的速度增加。面对快速增加的城市交通需求，政府可以采取多种措施来应对，比如，增加基础设施建设、完善交通管理措施、对各种交通工具的选择和使用进行管理和规制等。但是，由于基础设施的建设一般投资巨大、建设周期长，交通管理和规制措施又是一个非常复杂的系统工程等，政府的治理措施往往很难在短期内奏效。其结果是，城市交通发展的现实往往很难赶上对它的实际需求，从而带来一系列严重的城市交通问题。北京市目前所面临的城市交通困境大体上就反映了这种规律。

　　过去十年间，北京的交通堵塞不断升级。据北京交管局的统计数字，北京市严重堵车路段在1993年为27处，1994年为36处，1995年为55处，1999年猛增到99处，2003年经过专项治理，仍达87处。随着堵车路段的增加，车辆运行的平均速度也在不断放缓。据调查，1994年二三环之内部分路段的汽车平均时速为45公里/小时，1995年降至33公里/小时，1996年再降至20公里/小时。至2003年秋，市区部分主要干道高峰期的车速已降至每小时12公里左右，有的道路机动车时速只有不到7公里。从北京公共汽车的运营速度来看，也已经由1994年的16.7公里/小时下降到9.2公里/小时，每逢上下班的高峰期，近1/5的路口和路段交通不畅，车速不到5公里/小时。根据有关部门公布的数据，由于交通拥挤和交通阻塞，1990年以来，北京市客货车辆行驶速度平均分别下降了15.6%和11.5%.按此推算，相当于损失公共电汽车标准车约1000辆或通道车约600辆、平均增加公共交通乘客在途时间约9分钟（按照1998年公交公司组织的线路客流调查，乘客平均全程在途时间58.9分计），折合公共交通乘客社会时间损失（每天按日公共交通出行人次500万计）多达750000小时。此外，权威调查显示，约40％的北京人上班需花费1小时以上的时间。其中，上班花费时间在60～80分钟的占34.30％；上班所需时间超过100分钟的占6.50％；而在20分钟以内即可到达工作地的仅占5.50％。目前，北京中心区高峰间路网的平均负荷度已达90％，部分市区道路平均车速不足20公里/小时。三环路以内110条主干道，有80多条道路交通流量达到饱和或超饱和状态。

　　另一方面，交通工具的迅速增加也加剧了城市的环境污染。目前，机动车污染已经上升为我国城市大气和噪声的主要污染源。在北京，汽车排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物已占总排放量的40%-75%.特别是，由于堵车状态下汽车排出有害物质浓度比在正常行驶时高出五到六倍左右，交通拥堵就必然大大增加环境污染。近年来，为了有效地控制北京市的环境污染、改善投资环境和市民的生活质量、实现"绿色奥运"的承诺，市政府在根治环境污染方面付出了巨大的努力。其中一个强有力的措施就是对高污染工矿企业进行治理。在工矿企业污染问题得到有效控制之后，机动交通工具就成为北京的主要污染源之一。因此，能否有效地控制交通工具这个污染源也就成为北京能否有效地控制整个城市环境污染的关键环节。进一步讲，能否有效地解决交通堵塞问题也就成为解决城市污染的核心问题之一。

　　北京市面临严峻的城市交通及其所带来的一系列问题，已经严重地损害了北京作为一个国际化大都市的运行效率，极大地降低了北京市民的生活质量，甚至对北京市的投资环境和经济发展前景带来了相当不利的影响。可以毫不夸张地说，目前北京的城市交通问题已经成为市政府和广大市民的切肤之痛。城市交通的解决，不仅与每个市民的日常工作和生活息息相关，更关系到北京市政府的形象和市民对城市政府的信心，关系到北京市作为一个新兴国际化大都市的城市形象，关系到2008年将在北京举办的奥运会能否真正成功。如何有效地解决城市交通中的主要问题，已经成为摆在北京市政府、特别是相关管理部门面前的首要任务。

　　二、现有和即将采取措施的局限性

　　为了有效地解决城市交通问题，市政府和相关管理部门已经出台一系列措施。这些措施主要包括：第一，加强基础设施建设，包括：新建、改建、加密道路（包括主干道、次干道和支路的建设）、疏通堵塞点；大力建设轨道交通系统（地铁和城铁线路）；加强各种交通硬件设施的建设（停车场地、公共交通设施、信号和指示系统），等等。可以概括地将这些措施统称为交通硬件的建设。

　　第二，改进交通管理，引进智能交通管理系统以实现交通管理现代化、管理数字化、信息网络化和办公自动化。这主要包括：为提高交通信息的共享效率而建立综合的交通信息平台；为完善交通控制和管理而建立智能交通管理和控制系统；建立智能公交指挥系统和车辆导航系统，等等。我们可以将这些措施统称为交通软件设施建设。

　　第三，在上述硬、软件建设之外，北京市提出要切实落实"公交优先"原则——即无论是硬件建设，还是软件发展，都要以完善城市的公共交通系统为核心目标。为实现这一原则，市政府也出台了一系列专门的政策措施，其中包括：增加公交车辆和线路、设立公交专用线、完善公交基础设施等等。

　　上述硬、软件措施有的已经实施，有的正在或者即将实施。总的来说，硬件设施建设意直接增加交通供给；软件系统改进意在给定设施条件下改善交通效率；而"公交优先"的政策则试图通过改变市民出行的交通工具选择和交通结构来减轻交通的压力。